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行政综合执法相关概念辨析 法律围城：行政综合执法相关概念辨析发表时间：2008-1-2 19:44:00??阅读数次：?1 ? 行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织或者依法授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。狭义的综合执法仅指依据《行政处罚法》与《行政许可法》成立的综合执法，即一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权、行政许可权、但限制人身自由的除外，不包括法律法规授权的组织或受委托的组织。由于在《行政处罚法》与《行政许可法》颁布之后，国务院相关文件中对综合执法的表述并不一致（有时称综合执法，有时称相对集中行政处罚、相对集中行政许可），再加上实践中存在联合执法机构与综合执法机构，人们往往容易对行政综合执法产生误解。在不少教科书中，综合执法机构和联合执法机构被视为同一个概念。如有的学者认为“综合执法机构，亦称联合执法机构，指在一些综合领域实施行政管理或者行政处罚的跨部门机关。它们隶属于县级以上地方各级人民政府。”[1]为了更好地指导行政执法实践，避免因为理论上的混乱而导致实践上的无序，有必要对行政综合执法相关概念作一个系统的梳理。 一、综合执法与联合执法 所谓联合执法，是指为解决由于平时执法不力长期积累起来的问题或其他比较突出的问题，由两个或两个以上不同职能的行政主体分别派出一定数量的工作人员组成联合执法队伍或机构，共同进行行政管理或行政处罚的活动。这种执法方式没有固定的机构，往往是任务一经完成即宣布解散，其实质上是一种不规范的执法活动；这种执法活动短期内能够取得一定的效果，但由于其与法治相悖，从长远看其效果也并不理想，因而遭到了学者们的强烈反对；[2]这种执法手段是由于受“运动治国”思维模式的影响将“运动”思维运用于“法治”活动中产生的。虽然1979年后开始否定群众性运动，但运动作为一种行为模式和思维方式，它并不会因为文化大革命的结束而消匿。美国有学者在分析我国国家机构及其制度运作时认为“虽然1976年以后的制度化表明，运动统帅机构的方式也许将成为历史，或者至少大大地减弱，但这种统帅方式毕竟是中华人民共和国大部分历史的基本特征。”[3]现实生活中，我们仍然可以看到通过运动方式解决问题的明显迹象，如自2004年阜阳劣质奶粉事件披露后，浙江、上海、四川、福建、武汉等地的工商部门立即开展对流通领域奶制品市场的专项整治。这种运动式的行政执法大体上经过这样一个轮回：首先，有震惊社会和重大恶性事件发生；其次，领导做出重要指示，政府有关部门召开紧急会议，出台“从重、从快、从严”打击违法行为的专项整治文件，部署专项整治活动；再次，执法部门雷厉风行地在全行业、全系统、全地区掀起一场轰轰烈烈、声势浩大的检查、处罚活动，而且这种声势浩大的执法活动又常以“加大执法力度”、“严格执法”的面目出现；最后，总结表彰，公布一系列数字，宣布专项整治活动取得丰硕成果。[4]由于理论上没有对综合执法与联合执法进行严格界分，不少学者持以否定态度的“综合执法”，事实上针对的正是这种具有“运动式”性质的联合执法。因此有必要在理论上对二者进行区分。 第一、联合执法队伍或机构的产生没有法律依据。依照行政主体有关理论，只有依法产生并具备执行法律、法规职能的权利能力和行为能力的行政机关或其他组织才是行政主体。一个组织获得行政主体资格必须是有宪法或组织法规定的职权或有前两种法以外的法律、法规授予的职权。而联合执法机构的成立没有严格的法律依据，它往往依据的是政府领导部门的规范性文件或行政领导的命令而临时成立的。联合执法机构行使的是没有通过法定渠道获得的职权，没有行政权力能力和行为能力，没有法定编制、没有经费预算、没经有权机关批准和公报公告即成立的“多没体”。它们往往出现在大检查、大整顿或处理跨部门、跨辖区的纠纷等临时性、突击性行政执法活动中，任务一旦完成就解散或撤销，可谓“呼之即来，挥之即去”。因而它不具有行政主体资格，不能以自己的名义进行行政执法活动.而综合执法机关是依据《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的规定而成立的具有独立行政主体资格的行政机关。 第二、联合执法是多个行政主体的执法。联合执法并不是一个独立的机构，而是几个机关的联合。它不能独立的行使权力，只能以几个机关共同的名义做出。而综合执法是具有独立的行政主体资格的，能够以自己的名义实施行政处罚。 第三、联合执法疏于日常管理，具有临时性、应急性的特点，疏远了违法与处罚之间的关系，非但不能控制违法行为的发生，反而在某种程度上刺激了违法行为的发生。运动式执法使得许多管理部门对市场的整顿和监管处于极左或极右的状态，不但侵害了相对人的合法权益，也不利于社会经济的进一步发展，其付出的代价往往也是巨大的。正如美国经济学家西蒙·库兹涅茨在