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第四章 公共政策的本质、构成与功能 第一节 什么是公共政策 一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定。 （一）决定 1.决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。《现代汉语词典》的释义为： ①对如何行动做出主张；②决定的事项。 2.作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”（decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。 3.在政治生活与公务事务中，做决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、“政策”而得到广泛使用。 （二）决策 1.决策，英文作Policy-making，也就是《现代汉语词典》释义的“决定策略或方法”；英文又作Making Policy，也就是上述词典释义的“决定的策略或办法”。 2.决策就是人们为了某种目的而预设一个目标或目标体系，并为实现这一目标或目标体系采集有关信息，经过对信息的加工、整理，制定出若干实现目标的行动方案，然后加以分析、比较，择定最佳方案。简单地说，决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。 3.决策是由决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果五个基本要素构成的一个动态的过程。 （三）对策 1.对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。与这一含义相近的英文词是Strategy——词典的解释是“管理或规划的技巧”（Skill in managing or planning）。 2.由于所有的决定、决策、政策都是应对既定问题的办法或技巧，在内涵上与对策是相通的，所有对策这一概念在一般情况下是可以与决定、决策、政策等概念相互替代的。 （四）政策 1.政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。 （1）关于广义的“政策”概念，美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇（Carl J. Friedrich）把政策看做“在某一特定的环境下，个人、团体或发有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。 从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。 （2）狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。 2.一般意义上的政策、对策、决策、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、对策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。 3.此外，也可以做这样的界定和区分：政策具有总括性和指导性，为对策、决策、决定提供一定的原则；而对策、决策、决定则具有微观性、操作性和技巧性。 （五）公共政策 1.公共政策，英文作Public Policy。在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定它，做了很多探讨。 （1）艾斯顿（Rober Eyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。 （2）拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。 （3）戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。”这一定义强调了政府无为所具有的政策意义和作用，对于政策研究和政策制定很有启示；但其不足之处是忽略了政策的实施过程，忽略了决定要做的事情和实际所做的事情之间存在着距离。 （4）安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治系统中的“权威人士”制定的，而政治系统中的绝大部分成员认为自己对他们处理着的政治系统中的日常事务负有责任，并承认这些活动对自己的约束力。 （5）彼得斯（B.Guy Peters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。 （6）格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。 （7）林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措