行政复议法对抽象行政行为审查之立法缺陷的思考.docVIP

行政复议法对抽象行政行为审查之立法缺陷的思考［内容摘要］抽象行政行为作为政府行为的一个重要表现形式，行政复议法其中一部分纳入行政复议受理审查范围，可以说是一大突破，但仍存在一些不足。本文试从抽象行政行为可复议的范围、审查的独立性、纳入复议范围的条件、管辖和程序等几方面加以阐述，以期进一步完善行政复议法对抽象行政行为的审查。 　　［关键词］行政复议　抽象行政行为　审查　完善 　　1999年10月1日起施行的行政复议法，在系统总结了多年行政复议?-验的基础上，完善了现行行政复议制度，与行政复议条例相比，进步十分明显。它首次将一部分抽象行政行为纳入行政复议受理审查范围，启动了对抽象行政行为的监督审查权；行政复议的管辖规定更加全面和灵活； 申请行政复议的期限与方式有了很大的突破，极大地方便了申请人，使行政复议成为了一种更为独立的监督和救济制度，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新的发展阶段。但在肯定其突破与发展的同时，也应该客观看到它仍然存在某些不足和缺失。本文试就行政复议法对抽象行政行为的审查进行分析， 以为不断充实和完善我国的行政复议法律制度提供可供思考的路径。一、行政复议法对抽象行政行为的审查存在着诸多不足亟待弥补抽象行政行为是政府行为的一个重要表现形式。行政复议法将一定范围内的抽象行政行为纳入行政复议的审查范围，可以说是一大突破，但与这一规定有关的许多问题尚不明确，有待进一步完善。可复议的抽象行政行为的范围太过狭?-行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡、镇人民政府的规定。前面所列的规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”可见，如果相对人认为行政主体抽象行政行为违法的，只有在对据此做出的具体行政行为不服时，一并提出审查申请，而不能单独就抽象行政行为申请复议。另外，法律并没有将所有抽象行政行为都纳入复议审查范围，相对人只能对规章以下的规范性文件申请复议。然而，在现实中，有些地方政府和部门为了自己的利益，制定了一些满足自己利益的违法规章的情况也是存在的，这些规章往往涉及面更广、影响更大，虽然立法法、组织法对规章的审查作了规定，但这些规定在实际中缺乏可操作性，使得对规章的审查处于真空状态。而行政复议法并末将其纳入抽象行政行为的审查范围。对于“规章”和“规定”的界定不明确行政复议法用“规定”一词界定附带复议审查的范围，但是“规定”的性质及其在行政法渊源中的地位，无论是理论上还是实务上目前都没有明确的界定，而行政复议法又采用笼统的“规定”一词，不利于执法实践。规章的制定机关包括国务院的部委、省级人民政府、省会市和较大市人民政府，这些机关在我国的行政管理体制中均居于非常高的层次， 而其制定的规章和规范性文件只能在形式上加以区分，在实质上和对社会产生的影响上其实很难区别，两者的界限并不明确，在实际操作过程中缺少明确的标准，影响了行政复议制度功能的有效发挥。而这些规范性文件是否合法又直接关系到法律、法规能否正确实施和行政秩序的维护，更需要纳入行政复议的范围，对其进行审查。对规范性文件复议审查不具独立性依据行政复议法第7条和第26条的规定，规范性文件复议审查既没有独立的程序，也缺乏独立的法律效果，而完全依附于具体行政行为复议审查制度上。如相对人对规范性文件审查申请依附于具体行政行为，只有在行政主体依据规范性文件做出具体行政行为条件下，相对人认为该规范性文件本身不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，才可以一并提出审查申请。而在现实中，某个规范性文件对不特定相对人的权益进行了普遍限制，并将这种权力授权给某个民事主体，行政主体本身无需作出具体行政行为，即可达到行政管理目的，因此虽然该规范性文件已实际影响相对人合法权益，但由于没有具体行政行为存在，相对人就不能通过行政复议途径进行救济。这种不独立性从根本上影响了对抽象行政行为复议审查功能的发挥，不利于对相对人权益的保护。对规定的处理机关单一，处理程序不健全依宪法和组织法的有关规定，有权处理规范性文件的机关分别是：政府制定的，由同级权力机关和上级政府处理；政府部门制定的，由同级政府处理。对行政复议中附带申请审查的规定，能够处理的仅限于权力机关和政府，对于有领导关系的上、下级部门之间，上级机关无权处理下级机关的规范性文件，这就使得处理机关较为单一。同时，对那些实行垂直领导的行政机关，如海关、国税、金融、省级以下的工商部门等行政机关，处理机关就不够明确。在行政复议法中虽然允许可以对规定附带申请审查，但并没有规定有权机关的处理程序，也没有规定有权机关未依法处理的法律责