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农村集体资产管理若干问题研究 农村集体资产管理若干问题研究 方志权 ( 上海市农村经营管理站 200335) 内容摘要: 以农村集体资产的相关法律问题为研究视角，围绕农村集体资产的管理 主体、成员资格、收益分配、财产处置、管理体制等问题开展研究，并提出有关建议和对策， 以资引起有关方面对农村集体资产管理问题的重视。 关键词: 农村集体资产 管理模式 管理主体 改制运作 中图分类号: F302． 7 文献标识码: A 文章编号: 1674 －6171( 2011) 8 －080 －007 收稿日期:2011 －06 －15 作者简介: 方志权( 1966 －) : 上海奉贤人，管理学博士，经济学博士后，研究员，主要研究都市农业、农业政策法规。 农村集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富 裕的重要物质基础。管好、用好农村集体资产，对于壮大农村集体经济，巩固基层政权建设，加强 基层党风廉政建设，维护农民合法权益，增加农民财产性收入，保持农村社会稳定，都有着十分重 要的意义。在经济发达地区，随着农村改革的断深化和城市化进程加快，农村经济社会发生了 很大变化，一方面，大量城郊土地被征用，“村改居”、“城中村”改造、“并村并镇”引起的农村集 体资产归属和管理成为突出问题; 另一方面，由于农村集体资产管理主体混乱，部分地方弱化了 管理，导致农村集体资产被贪污、挪用、侵占、损坏、挥霍浪费、随意非法改变权属、无偿调拨占用、 低价承包、变卖处置等流失严重。因此，必须对涉及农村集体资产管理的有关问题进行研究，明 确农村集体资产管理对象和内容，明确城镇化农村( 社区) 集体资产的监管主体和运行机制，明 确村( 居) 社组织间的关系，以适应农村经济社会发展变化的要求。 一、关于农村集体资产的管理主体问题 目前，法律对农村集体资产管理主体的规定是相一致的。经过梳理，主要有两种: 第一种: 农村集体经济组织是集体资产管理的主体。《宪法》第 8 条第 1 款规定: “农村集体 经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营机制”，明确了农村集体经济组织 和农户都是农业生产与收益分配的基本单位。《宪法》第 17 条指出: “集体经济组织在遵守有关 法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，又说明了农村集体经济组织的经济主体地位。 1995 年《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》则明确指出: “集体经济组织是集体资 产管理的主体”，强调了它在管理集体资产中的主体地位与作用。鉴此，现有的法律政策对农村 集体经济组织赋予农村集体资产管理职责有一定的表述，但没有具体和详细的规范。同时，由于 —80— 农村集体资产管理若干问题研究与现行《民法通则》中界定的四类法人相符，农村集体经济组织在法律上尚具备法人地位 ( 已出台地方性法规作明确规定的除外) 。 第二种: 村民委员会是集体资产管理的主体( 在我国大多数地方普遍存在这种现象) 。《村 民委员会组织法》第 5 条规定，村民委员会有两方面职能: 一是实施村民自治; 二是经营管理集 体资产。《民法通则》第 74 条规定: “集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生 产合作社等集体经济组织或者村委会经营、管理。”《土地管理法》第 10 条规定: “农民集体所有 的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”由此，村委会 代行农村集体经济组织的职能已经法律化，但法律在原先规定的尊重农村集体经济组织依法独 立经营自主权的基础上，又规定村民委员会对集体资产的管理权，显然出现了矛盾，导致村委会 与农村集体经济组织的关系处于模糊状态，同的法律所确定的管理主体是严谨的和相一 致的。 由于法律对于农村集体资产管理的主体明确，使农村集体经济组织与村委会的职能出现 了交叉。目前农村集体经济组织或村民委员会都可以经营、管理依法属于村农民集体所有的资 产，并且代表集体行使对资产的所有权，这是当前影响农村集体资产管理主体法定地位的重要因 素。在实际运作中，村委会已仅仅是村公共事务、公益事业的管理者，还是集体财产的所有者， 更充当着集体财产的经营者，作为大股东参加到公司中，参与公司的实际经营。而作为公共事务 的服务者与作为经济组织的经营者，由于其性质的根本区别，其运作的宗旨、目的、原则与规则也 根本同。村委会的宗旨本应是为村民服务，具有营利性，市场规律对其运作起作用，需 要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是谋求经营效益，以营 利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则，应遵循保 障决策的果断、迅速，核算的精确，财务管理的合法、公信的规则进行。当公共服务职能与经济管 理职能交错在一起的时候，就会