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加快建立生态补偿机制 促进区域协调发展
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出,“要完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素,国家和地方可分别开展生态补偿试点。”《国务院XX年工作要点》已将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。建立和完善生态补偿机制,已经从社会呼吁、科学研究阶段发展到政府操作、试点实施阶段。
一、建立生态补偿机制意义重大
生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的,调整与生态环境保护和建设相关的各方利益关系的一系列行政、法律、市场等手段的总和。建立和完善生态补偿机制,有助于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向以行政、经济、法律等综合手段为主转变,有助于推动资源节约型、环境友好型社会建设。
生态补偿的主要方式一般可归纳为三种:一是财政转移支付,如国家通过加大对西部重要生态功能区域的财政转移支付,补偿该地区因保护生态环境而导致的财政减收,特别是因发展方式和发展机会受到一定限制而导致的收入减少。二是项目支持,包括对各种生态环境保护与建设项目、生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目,以及生态移民项目的支持。这种方式实际上也是国家财政转移支付的一种具体形式。三是征收生态环境补偿税(费)。这是在我国许多地区已经试行过的一种补偿方式。通过建立生态环境税(费)制度,设立固定的生态环境保护与建设资金渠道,实现生态环境保护与建设投入的规范化、社会化和市场化。
建立生态补偿机制具有极其重要的战略意义。第一,建立生态补偿机制是促进地区间协调和公平发展的重要手段。在我国,生态环境的恶化一方面严重地制约着经济的持续发展,另一方面也因生态环境保护成果的不合理分享,加剧了城乡之间和地区之间发展的不平衡和不协调,影响到社会福利在不同群体间的公平分配,在局部地区甚至影响到社会的稳定,需要通过生态补偿机制等调整环境利益分配关系的手段,压滤机滤布来促进城乡、地区和社会群体间的协调和公平发展。第二,建立生态补偿机制是国家生态环境保护与建设的关键所在。建立完善的生态补偿机制,为生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道,是“在发展中保护,在保护中发展”思想得以长期、稳定实施的重要手段。第三,建立生态补偿机制是生态环境管理规范化、市场化的制度保障。目前,国家已经建立了一些初步的生态补偿资金和渠道,但由于机制不完善,补偿不能完全依理、依法进行,部门利益导致补偿受益者与需要补偿者相脱节。国家需要建立完善、统一的生态补偿机制,确保在公平、合理、高效的原则下,实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。
二、建立生态补偿机制的实践基础和难点问题
当前,我国生态补偿在各个领域实际上已取得了一些进展,也收到明显的效果。最典型的生态补偿措施就是“退耕还林(草)”过程中对耕地农户进行的经济补偿。该项措施的实施,不仅对遏制我国众多生态环境脆弱区的生态破坏、保护和恢复林草资源起到了显著作用;而且从解决贫困问题角度看,也是一次实现生态效益与经济效益“双赢”目标的成功尝试,因此获得了广泛的群众基础。还有在我国已实施多年的耕地占用补偿制度、天然林保护等重大生态建设工程、自然保护区建设的财政补贴等,都属于生态补偿的成功实践。
许多省市也在积极探讨生态补偿的实践模式。滤布如山西省就煤炭资源开发造成的生态环境破坏问题,探索制定了煤炭资源开发利用的生态环境补偿政策方案;江西省针对东江源区日益严峻的水资源和水环境保护形势,正在与广东省积极协调,谋求建立流域上下游间合理的生态补偿长效机制;浙江省XX年制定并颁布了《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,比较系统地提出了在省域范围内实施生态补偿的政策框架和思路。在资源环境开发领域,早在1983年,就在云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他环境破坏恢复费用。随后,广西、福建等14个省145个县市进行了试点。这些实践探索都为生态补偿机制进一步在全国推广起到了很好的示范作用。
但是,生态补偿涉及范围广泛,关系复杂,头绪繁多,建立完善的生态补偿制度还存在很多问题。首先是生态保护的观念落后。认为生态补偿是一种施舍的观念普遍存在,对生态补偿作为促进生态保护的经济手段认识不够,导致了生态补偿的长效机制难以建立。其次是我国相关的法律法规不完备,相关的资源环境法对生态补偿的规定不到位。第三是管理体制和机制不健全。生态环境是一个整体,而目前的管理方式是按照要素分配到各个部门分头管理,难免一叶障目,不见泰山。第四是研究基础薄弱,关于生态环境的权属,生态服务功能价值评估,生态补偿的标准、方式,生态补偿的组织方式等方面,都还需
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