城市社区自的困境、实践、方向和对策(.docVIP

城市社区自治的困境、实践、方向和对策 文/郭卫建 原载于《现代物业·新业主》杂志2007年第9期总第63期 一、社区、居民、业主 （一）城市社区的产生和变化 从1949年新中国成立到1995年左右40多年时间中，大部分国营企业和集体企业为本单位职工修建和提供住房，形成了众多的单位大院；城市政府房管部门将国有住房分给城市居民居住，形成了不同单位职工家属居住的“大杂院”。城市社区由此形成。居民只是各自从政府或单位取得一定时间的住房使用权，居民之间没有住房财产联系的纽带。 从1995年左右到现在10多年的时间中，由个人购买商品房，形成了新型的社区。 （二）居民的演化、居民与业主的关系 住在现在社区的居民，可以分为几种情况： 居民是住房所有者，本身是业主； 居民是承租或借用别的业主的住房，只是在一定时间内的房屋使用者； 居民是所在社区范围内的工业或商业单位的职工； 业主，狭义的理解，是购买了商品房，拥有社区中房屋的所有权人，是产权证列名者； 业主，广义的理解，可以是房屋所有权人及其家人；夫或妻，父母或儿女都应理解为业主。 现在新建城市住宅社区，里面的每一寸土地的使用权、每一间房屋都是业主购买所得的私有或共有财产。对本身不是业主的房屋使用人，房产所有权人让渡给他的只是一定时期的使用权（或居住权），其他所有权利仍属业主。所有权（或房产权）是完整物权，使用权（或居住权）是派生物权。 可以认为，现代社区中居民的概念包含了业主及房屋使用者。并且大部分居民本身就是业主（广义）。对房屋使用者，业主的权利可以以合约形式让渡给房屋使用者，如果这种让渡是明确的、合规合法、包含了决策房屋专有部分以外的共有部分共有和共同管理的权利，社区中的房屋使用者，将与业主一样，可对房屋专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。这时，一个社区中业主委员会和居民委员会的载体，趋于完全一致，即为：业主或得到业主明确合法授权的房屋使用者。 二、目前社区自治的困境 社区自治分两个层面：业主自治和居民自治。虽然两个层面自治的载体趋于一致，但在我国的绝大部分社区中，两种层面的自治是并行的。 （一）业主自治的困境 业主委员会成立难。全国的众多社区中，成立业委会的只占小部分； 业主委员会开展工作难。已成立业委会的小区，许多业委会工作开展不起来，有部分业委会因为自身不正，得不到业主信任或支持； 监督和罢免业委会委员难； 开“业主大会”难，“业主大会”虽为决策机构，但因其是一个虚拟的组织，所以开“业主大会”难，做出决策难； 业主委员会换届难。成立了业委会，能开展工作，又能顺利完成换届的，基本上是凤毛麟角。 （二）居民自治的困惑 按《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但现在的实际情况是，在大部分社区，身为法定的群众性自治组织的居委会，是政府的末梢，是政府在社区的“准行政组织”，其功能主要是完成各级政府分派的任务。 （三）社区自治危机 已有相当一部分社区，出现了业主与物业公司、业主与开发商的矛盾。已经有许多社区，最基本的物业服务不能实现，业主最基本生活服务得不到保障。有些社区中，业主分裂,业主之间的矛盾和纷争升级，更使社区混乱的局面趋于复杂。最近，媒体上时有物业纠纷以及各种暴力伤害业主的事件报道。 社区中这种矛盾的不断积累，如不能及时、有效、从根本上解决，将成为影响社会稳定的重大隐患，将阻碍我国基层民主的进程。 三、北京市上地西里社区自治实践 上地西里是一个典型的商品房住宅小区，小区于1999年开始入住，常驻居民972户。 2000年：由街道办组建了第一届社区居委会，居委会主任和主要成员为街道办派遣，不是社区的业主（居民）。 2003年3月：选举产生第一届业主管理委员会，委员9名。整个管委会产生过程历时一年多。2002年1月，业主自发成立业主管理委员会发起人会议。2002年8月，成立业主管理委员会筹备组。2003年1月，确定上地西里产权人代表共81名。2003年3月，首次产权人代表大会会议召开，选举出管委会。 2003年7月：由上地西里居民代表（其中大部分也是产权人代表），在完全自由民主的基础上，选举出新一届居委会。居委会共有九名成员，全部为本社区业主（广义）。其中3名是原居委会人员。6名新居委会成员中有4名为在职人员（兼职居委会委员）。9名居委会委员中，有5名是业委会委员，交叉任职居委会。这种组合及交叉兼职，当时在北京市乃至全国，可能是首例 [1]。 2004年11月：上地西里第一届业主委员会成立。业委会由9名委员组成。 在业主自治制度构架上，引入了业主大会设常设机构“业主代表大会”，下设执行机构业主委员会和业主监事会。第一届业主代表大会，有27名代表。代表为全社区选