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开发区热的冷思考 南京大学MPA学员 胡 洪 1 开发区热的产生及其危害 中国的开发区始建于1984年，当时国务院决定在大连、天津等沿海开放城市设立经济技术开发区，首批开发区在对外开放、吸引外资、改革试验、促进区域产业结构调整和经济新的增长及可持续发展等方面，起到了窗口、辐射、示范、带动作用。 随后以高新技术开发区为代表的各类开发区又得到了较快发展，但同时也出现了一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区等）导致开发区过多过滥的现象，开发区热随之产生。 到目前，全国范围内共出现过两次开发区热。 1992年全国出现第一次开发区热，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，而当时城镇城区用地面积总量才1.34万平方公里。清理整顿开发区成为当时整顿经济秩序的重要内容之一。 1998年，出现了新一轮开发区热潮，至2003年各地开发区数量达5524个，占地面积达到3.51万平方公里，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的有1019家。 第二次开发区热一直延续到2003年年末国家的整顿。 开发区热带来相当多的负面影响，归纳起来主要体现在以下四个方面： 1.1影响了经济平稳运行和可持续发展 开发区热是导致宏观经济总体过热的重要原因，主要危害是： 1) 圈占耕地。5524个开发区占地面积达到3.51万平方公里，超过全国城镇建设用地的总和。以平均每亩10万元的最低开发成本计算，3.5万平方公里的开发区，至少需要5.3万亿元的启动资金。而2002年，我国全社会固定资产投资也才4.32万亿元。 2) 导致产业结构失衡。开发区数量与规模的盲目扩张实际上也在客观上酿造着一轮新的重复建设浪潮。根据原国家科委制订的分类标准，高新技术产业共有11个领域，但目前全国各高新技术产业开发区的产业却只集中在电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化等五六个领域。有关部门曾对全国高新区3990种产品进行统计，微电子和电子信息技术产品就占32.3%，产业结构雷同很明显。 3) 加大财政金融风险。一方面开发园区盲目圈地会加剧土地炒作行为，土地和房地产交易领域对银行贷款的依赖程度相当高，可能加剧金融风险。另一方面，财政风险也在加大，以宁波为例：截至2004年3月底，宁波市约有34家以政府预算内财政为主要还款来源、有政府背景园区类开发公司（不包括路桥类公司），这些政府间接向银行负债的企业贷款余额为285亿元，而2003年，宁波市财政收入为139亿元，财政支出为187亿元。一旦宏观经济形势有波动，这些巨额贷款很可能转成财政的巨大负担。 4) 冲击房地产市场。自2002年7月1日起，所有经营性土地只能以招标、拍卖或挂牌方式出让，不能以协议方式出让。但是，现在许多开发园区以办教育、发展高新技术产业为名，以划拨方式圈占土地，然后擅自改变土地用途搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市。 5) 阻碍了经济增长方式的转变。“圈地热”造成农用地特别是优质耕地不断减少，建设用地不断扩展，严重威胁土地资源的永续利用和国家的可持续发展。不少地方违规设立开发区之后土地大量撂荒，而一些已经开发的土地也明显地出现了“粗放经营”的情况。以经济最发达的浙江省为例：该省1997年以来城市化程度提高了30％左右，GDP增长了50％左右，而建设用地则增长了70％左右。 1.2造成国有资产的大量流失 在开发区密集地区，已出现开发区之间过度竞争的情况。过度竞争中采用的政策激励多是从要素供给方面给予优惠，主要通过两个途径，优惠政策和低廉的土地价格。开发区之间为了争取投资项目，一个基本竞争手段就是压低地价，一些级别较低开发区对于级别较高开发区的竞争更是如此。另一个手段是税收的优惠，普遍的做法是通过地方财政返还，降低企业的实际税赋。地价、税收以及基础设施供应等方面的优惠，从长远看，增加了现在的投资者未来转移投资进而造成区域产业空洞化的可能；而从国家宏观来说，则是大量国有资产的流失。 1.3 危害所在地区的生态环境 一方面，大量土地被圈占推平，原有植被遭到完全破坏，使在高速工业化进程中本已极为脆弱的生态系统进一步恶化；另一方面，开发区的恶性竞争导致在进区项目选择时，竞相降低门槛，难以严格执行环保要求，进而产生大量工业污染，导致环境恶化。 1.4 引发一系列社会问题 由于可能影响社会稳定，开发区热在这一方面，已成为一个政治问题。 1) 大量失地农民易引发社会动荡。大量的土地被征用后，大量失去生产资料的农民转为缺乏必要文化素质和劳动技能的城镇居民（非农户口），开而不发的园区并不能够为其提供充足的就业岗位，还面临大量城市待就业人员的激烈竞争，这些游荡在城市和农村之间的边缘人（习惯于农村