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七万亿：地方政府债务风险初现 作者：顾列铭 来源：《中国证券期货》2010年第3期 　　在银监会、央行等多部委联合出手之下，如脱缰之势的地方政府融资狂潮终于放缓了脚步。而2009年大规模“造壳”举债的政府融资平台身后，是一个累计超过8万亿的巨额负债包袱。其中，银行负债已高达755亿左右，约相当于2008年地方财政收入的2倍。 　　地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。毋庸置疑，金融系统因为地方政府相关项目的巨额融资，在支持了地方经济的同时，也正在积聚着较大的风险。 　　2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之—。 　　目前，财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件，其中很重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。 　　信贷一半投向地方政府项目 　　2009年，在政策导向和银行盈利的驱动下，政府投资项目成为各家银行争抢的对象，而各级地方政府融资主要通过政府设立的开发公司、投资公司等融资平台进行，包括向银行贷款、发行短期融资券、中期票据等。据央行统计，当年银行投放的信贷中，大约一半都是地方政府的项目贷款。 　　长期以来，我国银行信贷资金都大量投到央企项目中，特别是2009年贷款高速增长中，大量的信贷资金一哄而上，投向政府融资平台，部分银行分支机构投向政府融资平台的贷款占其各项贷款的比重很高，贷款集中度过高，这就蕴含了各种潜在风险。 　　这是我国商业银行存在的老问题，但也是一个必须要解决的问题，同时更是商业银行长期要面对的问题。商业银行贷款结构比规模更为重要。我国商业银行贷款，通常只重视规模，而忽略结构，这样的做法是不科学的。商业银行的贷款结构不仅仅关系到银行自身的商业利益与贷款效益，而且也应主动与国家产业结构调整的宏观政策相配合，要将信贷资金投向到经济社会发展的短板领域。 　　与此同时，由于2009年地方财政收入增幅下滑较多，各地普遍反映财政收支矛盾突出，落实配套资金困难。报告表示，地方财力紧张，落实配套困难。有些公共投资项目安排，地方配套资金比例过大，超出了地方财政的承受能力。比如，2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投3.493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，落实困难，有些地方政府就大举借债。 　　地方项目融资对商业银行的依赖，实际上将在这两年持续绑架国内银行信贷的发放。为此，2009年10月21日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上强调，要规范地方政府及其融资平台的举债和担保承诺行为。 　　2009年年末，有关部门专门下发了《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。 　　虽然只是“老规新提”，但却向市场释放出强烈信号：官方正在紧急遏制地方政府非理性融资冲动，而政府债务违约风险或已出现。 　　政府融资平台充满风险 　　中国银监会表示，加强地方政府融资平台风险管控是2010年银行业信贷监管的重中之重，可视为“一号文件”。 　　来自监管部门的内部调研数据显示，截至2009年底，商业银行对地方各级政府融资平台的贷款余额已达7万亿左右。以地方政府负债中85%来源于银行信贷来粗略计算，当前地方政府负债余额已超过8万亿。 　　7万亿左右的贷款占我国商业银行人民币贷款余额39.97万亿的18%，商业银行09年信贷扩张冲动为自己埋下了巨大的系统风险隐患。 　　而各级政府融资平台公司，其实往往都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资，主要负责人由政府或相关部门领导兼任，受政府委托从事开发、建设等任务，名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，依赖财政拨款偿还贷款。 　　同时，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，并且地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握地方政府负债及担保状况。—旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，就会给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行埋单。 　　为了抓住发展机遇，地方政府按捺不住融资的冲动，纷纷“举债”，致使债台高筑，为今后的经济发展埋下了隐患。如西部某县，2009年的财政收入大约12亿元，除去工资等正常支出，仅剩3亿～4亿元用于偿债，而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。 　　这样的状况在西部地区相当普遍。银监系统的调查发现，中、西部等经济欠发达地区政府融资50%左右依靠银行信贷，而有的县级平台对银行的债务比例高达90%，而贷款