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从实践的角度浅析信访立法的必要性、可行性 和需要解决的问题 信访作为党和政府与人民群众密切联系的重要渠道，是具有中国特色的制度设计，在沟通民意、反馈诉求、化解矛盾、促进和谐等方面发挥着独特而重要的作用。但在信访工作实践中，由于现行的信访制度没有相应的法律支撑和保障，从而引发了一系列问题。解决这些问题的根本途径是制定统一的信访法，为信访确权和各个机关行使信访权力提供直接法律依据，消减因立法不足而致使行政裁量权过大和信访秩序混乱的状况。本文将从实践的角度浅要分析信访立法的必要性、可行性和立法中需要解决的问题。 一、信访立法的必要性、可行性 （一）确立信访的权力性定位 ?信访是一种行为，一种活动，更是一种独特的综合性权利形态，是实现宪法赋予公民批评建议、申诉、控告检举等权利的综合性概括。按照2005年5月1日起施行的国务院《信访工作条例》第二条的规定，信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。从此规定看，“书信、电子邮件、传真、电话、走访等”是“信”或“访”的信访方式：“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”是“信”或“访”的信访内容。从权利形态的角度分析，信访不是一种空洞的行为方式，信访是有内容的，有成为法律权力的必要。 信访行为所行使的“信访权”有我国基本法的支撑基础，如宪法第35条规定的公民享有“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第41条规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于其违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。民事诉讼法第二编关于审判程序的条文中具体规定了当事人的起诉权、上诉权、申请再审权、申诉再审权等各种诉权。信访行为本身和反映的内容构成了一种独特的权利形态，是宪法和法律上赋予公民的既定权利的一种概括。信访制度是行政性的补充救济制度，作为低成本的“底线救济”制度对于解决社会主体制度之外产生的一些社会冲突发挥着不可或缺的作用。按照“没有救济就没有权利”的法理，信访应该被确定为一种权利形态，并应该有专门的法律对于信访行为本身和信访所反映的内容及如何救济应进行保障和约束。 （二）信访立法符合我国的基本国情 任何一部法律的确立必须立足于本民族的传统文化，基本国情，要在基本的政治框架内运行，并要坚持实践第一的原则。 我国是一个历史悠久的国家，存在“找青天”“告御状”这样的传统民族文化。当法律和政策的不健全使人们的权益无法获得保障时，当执政者和行政职能部门相互推诿使民众自身的诉求无法得到救济时，我国民众更习惯于用信访的方式向执政者反映冤情，进而寻求问题的解决和权益的维护。信访产生的根本原因是生产力发展与生产关系不断变革产生的结果。随着我国生产力的发展会不断突破旧生产关系的限制，并催生新的生产关系。当旧生产关系的利益平衡不断被打破并向新的利益平衡转换的过程中，利益受损者就会为保护自身利益而提出诉求并期望得以解决和满足。因此，从推动社会发展矛盾的角度来看，信访现象是人们对现实无法满足自身需求的一种反映，是人类社会客观存在的一种现象。 信访制度作为一种客观存在的救济制度必然要通过一定的渠道来实现它的救济目的。我国的救济渠道很多，有诉讼救济、行政复议救济、民政救济等。但上述救济途径本身存在许多问题，相互之间界限不清，再加上群众对许多政策、法律不理解、不会运用，这些救济渠道难以根本上承担起消除社会矛盾的作用。它为道德、政策、习惯、纪律、指示等多种替代性纠纷解决方式提供了空间。为了及时化解矛盾和纠纷，平衡各种利益冲突，需要有一些灵活性、即时性的应对方法来防止某些领域的社会失序，而中国的信访制度目前就充当了此种角色，成为为民众保留的救济渠道。 从政治参与的视角审视，信访是当事人的一种善意的广泛政治参与行为，只不过这种政治参与更多的是为谋求自身直接利益的参与，在任何一个确立民主和法治取向的社会，都应当为这种政治参与提供足够的空间和法律保障。况且，从巩固党的执政地位和维护国家建设大局的角度看，来自于民众的政治参与是极为必要的。同时，在我国目前社会监督体系并不十分完善的情况下，信访制度以接纳、汇集、处理民情民愿的方式存在，实际上对党和国家的各项工作形成了一种社会监督。 （三）信访立法有法律支撑和法理基础 尽管在我国的《宪法》中没有“信访”的字样，但信访作为实践公民各种宪法性权利的方式是具备法律依据的。这些依据具体体现在：第一，《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第二，《宪法》第27条第2款规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同