国家治t理的基本方法：“项目制”.docVIP

黄宗智 龚为纲 高原：国家治理的基本方法：“项目制” 选择字号：大?中?小?? 本文共阅读 57 次 更新时间：2016-02-09 23:47:26 进入专题：?国家治理???? ●?黄宗智?(进入专栏) ??龚为纲???高原?? 　　? 　　 【内容提要】最近几年一组优秀的中国社会学学者率先争论，中国社会和治理的关键机制已经从之前的“单位制”转化为“项目制”。他们大多认为，这个治理“转型”代表的是现代化和合理化，包括专业化和技术化，是从“管制型”到“服务型”治理的演变。本文论证，在实际运作中，“项目制”所遵循的其实是另一套逻辑，是逐利价值观下所形成的权—钱结合，主要展示为“官商勾结”。这个机制一定程度上推动了中国的经济发展，但也促使社会越来越不公平，并已初步凝固为一种坚韧的治理体制，亟需警惕和改革。 　　? 　　 ? ? ?一、探讨的问题 　　 有很多中西方学者过去特别突出计划经济时期中国比较特殊的“单位制”，认为这是该时期社会组织的基本单元，也是治理运作的基本单元。而最近几年则有中国学者——主要是几位社会学学者——率先指出，在21世纪的中国，“项目制”已经取代“单位制”而成为中国治理的基本方法。 　　 从单位制到项目制的“转型”的大背景当然是大规模的市场化、私营企业的兴起以及经济体制从“指令性”的经济计划到引导性的经济“规划”的转型。中国社会的流动性越来越高，其中农民进城打工是一个重要因素，2013年全国农民工总量达到2.69亿。如今“单位”已经不再是实施政府治理和中国社会的基本单元。 　　 “项目制”的核心在于中央用“项目”的奖励来引导、调动、激励下级政府与项目承包者。上世纪90年代中期实行分税制以来，中央财政收入大规模扩张，绝对收入和相对地方政府收入所占比例都远远超过前一段的改革时期。在80年代中期以后的财政包干制度下，地方政府的财政收入和支出一度超过中央，而在分税制下则由中央再次占到最大比例。在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下，“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施，已经成为中央借以调动地方政府执行中央设定目标积极性的最主要手段。对于非政府的投标者，无论是企业还是个人也同样。 　　 今天，中央各部门一定程度上已经变成一个个项目颁发和管理部门。至于地方政府，其相互间的项目竞争已经成为地方官员工作的一项主要工作，与“招商引资”一并成为地方政府工作的两大主线。所涉及的领域不仅是经济，更包括教育、文化、科研、社区组建等众多其它领域，当然也包括“新农村建设”。作为中央提倡的一个综合性目标，“新农村建设”的“八大工程”（亦作“十大工程”）包含不少于94项不同的专项项目（如道路、河道、绿化、社区建设等）。今天，众多村庄都在积极“抓包”项目，形成折晓叶和陈婴婴称作“项目进村”的现象。这是当今“资本下乡”的一个重要方面。 　　 作为话语，“项目”也已经成为今天中国的一个关键词，渗入人们的日常用语。不止地方官员、村干部等如此，即便是高校教师们的话语中，我们也可以看到“项目制”所扮演的关键角色。 　　 渠敬东等率先点出项目制作为治理手段的关键性。他们敏锐地指出，官方已经采纳并广泛使用这样的一个制度，赖之引导、建立其所期望的“发展”和“现代化”。他们的学术贡献在于把问题提到大家的面前来，突出了其重要性。对渠敬东来说，单位制和项目制不仅是一种治理手段，更是“一种体制的精神性内涵”，“不仅表现为一种制度化的体制，也刻画着一段特定历史时期的时代精神”。 　　 我们这里要问的是：在实际运作中，“项目制”所展示的是否真的像其背后的官方设想以及现有学术阐释所指出的那样，是现代化的、市场化的、合理化的，甚至还展示了政府从“管制型”到“服务型”的“转型”？还是，在实际运作之中，其实另有一套与其表达背离的实践，一套鲜为学者们分析的逻辑？这不是说官方有意地说一套、做一套，而是说，在一些基本的现存体制性因素下，再好的意图似乎都不可避免地导致异化了的结果。实践常常是在被另一种逻辑所主宰，不是来自政策自身意图的逻辑，而是一种与之不同的潜在倾向和动力，也是今天非常需要警惕和纠正的倾向。 　　 ? ? ?二、案例以及土地财政 　　 （一）真伪合作社 　　 学术界已经有一些关于“伪合作社”的研究积累。举其最近突出者，张颖、任大鹏指出，合作社在所有权和运作中，多有“公司化”的倾向，产权和资金使用都由少数甚或理事长一人控制，完全不符合合作社要为大多数的成员谋求利益的原来旨意。在冯小的新近的研究中，举了这样一个实例：在H市，之前曾经在该市当过粮食局局长的某某下海做生意，承包了五千亩土地，其中六百亩自己种植，主要是为了形成一个示范区来供上级审查，借此获得了多项“建设社