土地收购储备制度的p若干问题(市土地学会征文).docxVIP

土地收购储备制度的若干问题上海达晨律师事务所 高兴发从１９９６年上海第一家土地储备机构成立至今，全国已建立的土地储备机构达２０００多家，各地（市、县）均普遍性地开展了土地储备工作。事实表明，土地储备对于政府统一供地，稳定土地市场，调控土地供应量，具有极其显著的作用。同时，政府将储备的土地以招拍挂或其他合法的方式头投放市场，还能获得可观的财政收益。土地储备的方式很多，政府依法收回的土地、征收的土地、收购的土地，均可纳入储备土地，以供应与调控土地市场。从土地储备的实践发展来看，土地收购越来越成为比较重要的土地储备的方式。然而，令人遗憾的是，虽然关于土地储备的立法已有很多，但对于土地收购储备制度的规定仍不完善，存在诸多的问题，并在实务中对土地储备工作带来很多困难。本文拟就土地收购储备制度相关问题展开探讨，以期对土地储备的立法及实务提供新的参考。一、土地收购储备制度的基本问题1、土地收购储备制度的法律依据。我国关于土地储备的立法，在法律的层面的并没有明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）规定，在公共利益需要使用土地的、或为实施城市规划进行旧城区改建而需要调整使用土地等情形，经由有批准权的人民政府批准，可以收回土地使用权。《中华人民共和国房地产管理法》（下称《房地产管理法》）及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）均规定，国家在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权。前述规定虽未直接明确规定土地储备，但已经明确了国家在一定情形下可以收回土地使用权，那么，国家收回土地使用权，进行储备、开发，再供应土地市场，可为理所当然。因此，《土地管理法》、《暂行条例》）及《房地产管理法》的前述规定可为建立土地储备制度的间接依据。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部委联合制定了《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），对土地储备进行了比较系统的规定。《土地储备管理办法》第二条明确规定：本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。该规定可谓对土地储备的直接立法。对于土地收购储备，2001年4月30日，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号；下称《15号通知》），《15通知》规定：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。这是在行政法规层面上关于土地收购储备的最早的规定。《土地储备管理办法》对土地收购储备制度作了进一步、明确的规定。在地方立法中，有采地方性法规形式，如包头、西安等地；有采地方政府规章形式，如安徽、江苏、上海等地。上海市比较早的规定了土地收购储备的相关内容。2004年8月1日，上海市政府颁布施行《上海市土地储备办法》；同年10月25日，制定《上海市土地储备办法实施细则》（下称《实施细则》）。《上海市土地储备办法》及《实施细则》均规定了以收购方式储备土地的内容。 上海市关于土地收购储备的上述立法在地方立法中是比较有代表性的，本文以下论述中涉及地方立法的内容部分主要结合上海市的地方性规定展开。2、土地储备机构的性质、形式、职能关于土地储备机构的性质，《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。《上海市土地储备办法》第五条规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作；各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备；经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。可见，土地储备机构性质上为具有独立法人资格的事业单位，但隶属于国土资源部门，除以民事主体身份在土地市场上收购土地之外，还履行一定的行政职能，包括一级土地市场的招拍挂、土地出让等。在上海，土地储备机构按市、区（县）设立，包括上海市土地储备中心、各区县土地发展中心（或称土地开发中心）以及其他的专门机构。关于土地储备机构的设立形式，各地一般采土地储备中心形式，也有以公司形式设立的，如厦门土地开发总公司。3、土地收购储备的形式《土地储备管理办法》?第十条规定，下列土地可以纳入土地储备范围：?(一)依法收回的国有土地；?(二)收购的土地；?(三)行使优先购买权取得的土地；?(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；?(五)其他依法取得的土地。根据该条规定，土地收购储备的行使主要为两种：一为直接向土地使用权人收购的土地，另一为政府行使优先购买权购买的土地。