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第三章 外国行政组织理论 第一节 外国早期行政组织思想 一、古希腊、古罗马的行政组织思想 行政组织理论是关于行政组织的构成、建主、运行和发展规律的知识体系。随着人类行政组织的不断演进，以行政组织为研究对象的行政组织思想、行政组织理论也经历了一个漫长的发展过程，其内容日益丰富。 自古以来，组织与管理密不可分。凡有管理，必有组织，决不存在没有组织的管理；同样，凡有组织，必定需要管理，也不存在没有管理的组织。无论是公共行政管理．还是企事业管理，莫不如此。行政组织是国家行政管理活动的载体。行政组织思想往往与国家管理思想包容在一起，早期行政组织思想大都包含在早期政治思想家们的治国方略中。 古希腊、古罗马行政组织思想最为典型的代表人物是柏拉图、亚里士多德。 （一）柏拉图的行政组织思想 柏拉图（公元前427一前347年）是古希腊著名的哲学家和政治思想家。柏拉图的行政组织思想主要体现在他的代表议理想则与《政治家篇》里。主要观点有： 1．柏拉图认为，社会分工是国家行政组织存在的基础。在他看来，人有各种需求，这些需求单靠个人是不能满足的，为此，就要求人们在分工的基础上进行合作，从而产生国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。他认为这样的分工是天然合理的。为此，马克思曾指出：在柏拉图的理想国中，分工被说成是国家的构成原则。 2．柏拉图主张“无学识者不能治国”。柏拉图认为，治理国家是一种非常专门化的工作，需要很高的政治艺术，不是随便什么人都可以胜任的，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。 3．柏拉图指出，治国者应以教育为“第一要务”。既然只有最有知识的哲学家才能治理好国家，柏拉图当然就特别重视教育了。他认为教育是培养人才的惟一手段。 4．柏拉图晚年提出依法行政思想、柏拉图主张由既有知识又有良好品德的哲学家治国，实际上是一种人治思想。到了晚年，他认识到实现这样的好人治国是很难的，他就退而求第二等好的国家，即依法治理的国家。 （二）亚里士多德的行政组织思想 亚里十多德（公元前384一前322年）是古希腊最博学的思想家，是一位百科全书式的大学者。亚里士多德的行政组织思想集中体现在他的代表例政治动里。主要观点有： 1．他第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。他认为，无论哪种政体的国家都有三大机构：议事机构，行政机构，审判机构。各机构既有分工，又应适当合作。这实际上是现代西方三权分立学说的雏形。但他所说的议事机构与现代资本主义国家的立法机构是有区别的，它不仅包括立法，也包括行政、司法的大事。 2．他提出了设置行政机构的依据：一是依据城邦事务管理的实际需要；二是行政机构的设置要以管理业务或管理对象为依据；三是依据政体不同而设置不同的行政机构。 3．他提出了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共财政职能、军事职能等。 4．他提出行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。 5．他提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其循私舞弊。 6．他崇尚法治。如果说相拉图强调以学识治国，那么亚里士多德则主张以法治国。亚里士多德指出：“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和同富不能假借公职，营求私利。” 二、中世纪对期西欧的行政组织思想 中世纪行政组织思想最有代表性的是16世纪意大利的政治家马基雅维利以及16——18世纪的官房学派。 （一）马基雅维利的行政组织思想 马基雅维利（1469—1527年）是意大利文艺复兴时期的政治家、思想家、西方资产阶级政治思想的奠基人之一。马基雅维利的行政组织思想主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。马基雅维利是行政思想史上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。主要有四项原则：（l）群众支持原则。马基雅维利经常重申这样的观点，所有的政府，不论是君主制的、贵族制的或民主制的，其持续存在都依赖于群众的支持。（２）组织内聚力原则。这是使国家持续存在的关键。维持组织内聚力最有效的方法就是仔细地关心和抚慰下属，并建立明确的责任制。（3）领导者必须具有超出常人的能力原则。马基雅维利认为领导者应具有高超的能力：决策能力，用人能力，应变能力。而已领导者还应有高超的权术。（4）存在下去的原则。马基雅维利指出，任何组织的主要目标之一是使自己存在下去。一位君主应该经常警惕出现混乱状态，以便及时予以扑灭。 （二）官房学派的行政组织思想 所谓官房学派，是指16——18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们主张建立统一的国家和有效的行政制度及推行税制与财政的改革。也有译为“宫廷财臣者”、台湾学者张金鉴曾评价说：“宫廷财臣者和英国的重商主义及法国的重农主义者主张相同，均在谋求国家财富的增