政府绩效评估的实质—文—桑助来.docVIP

政府绩效评估的实质 桑助来 　　政府绩效管理和绩效评估，是当代公共管理改革和发展的热点之一，是近几十年来改革政府运动的核心内容，它贯穿于政府管理的各个方面，影响各国政府行政改革的发展方向。政府绩效评估是政府及其他社会组织，运用科学的评估方式和方法对政府及其部门的决策和管理行为所产生的政治、经济、社会、环境等短期或长远的影响和效果进行综合分析和科学测评。它是一种以绩效为导向，以促进公共组织绩效最大化为目标，以管理和服务对象的满意为最终衡量标准的新型管理模式。政府绩效评估有五大基本功能，目标导向功能、监控支持功能、测量推动功能、比较提高的功能、公开透明功能。五大功能作用的充分发挥为建立充满活力、富有效率、廉洁公正、为民服务的政府提供了制度保证。 　　把握政府绩效评估内涵，关键是要深化对现代绩效概念的理解和认识。首先，“绩效”是政府绩效评估中的核心概念，“绩效”具有客观性，它是政府决策和管理行为在经济社会发展中的客观反映，不以人的意志为转移。尽管公共绩效同企业相比测量难度大，但公共绩效的可测评性，已被现代政府绩效评估的理论和实践充分证明。其次，政府绩效的标准是一个历史发展的过程。要从传统的效率原则转向满意原则，要将服务对象和人民满意作为公共绩效评价的综合、终极标准，政绩最终要体现在国家和人民的长远利益和根本利益上。第三，“绩效”在西方又称“产效”，产效区别于产出，是政策产出的影响和效果。因此，绩效要考虑过程，更看重结果；考虑当前，更看重长远；考虑内部评价，更看重群众公认。 　　政府绩效评估是当代西方行政管理模式转变的标志，根本目标是建立与知识经济和信息化社会发展要求相适应的新公共管理制度，本质特征主要表现在三个方面： 　　首先，它是对官僚主义行政管理的革命，是公共管理模式的重大创新和变革 　　西方现行官僚政府管理体制是20世纪初形成的，它是以大批量、流水线生产为特征的工业经济时代的产物，随着知识经济和信息社会的到来，这一制度出现了浪费、效率低下等突出问题，严重滞后经济发展要求，建立以绩效为导向的新公共管理模式，成为时代的要求。美国著名行政学家威尔逊在其新版《官僚机构》一书中，将国家绩效评估与政府再造相提并论，并指出“国家绩效评估的重要主题是解决现代政府的‘根本问题’——对庞大的自上而下的、中央集权的官僚机构的过分依赖。绩效评估意味着将硅谷的青春活力注入华盛顿官僚主义的古老传统中”。因此，政府绩效评估是行政管理的一场“静悄悄的革命”，它的意义不限于方法论的变革和管理手段的改进，而是行政管理理念和行政管理模式的根本创新。其创新标志是实现三个转变，一是坚持绩效导向，从权威崇拜向绩效崇拜转变。政府绩效评估充分吸收现代企业文化，绩效指标像企业的利润指标一样，成为公共管理的灵魂和核心。政府的威望，取决于执政的成效，部门的预算根据绩效报告确定，项目的运作要进行绩效考评，个人的待遇实行绩效薪酬。二是坚持公民导向，从对上负责到对下负责。威尔逊在总结近百年来美国行政管理改革经验时指出，在过去17任总统中，有11任曾进行过扩展责任、提高效率的改革，但国家绩效评估是从完全不同以往的设想开始的，即“在以往强调官员对上级权威负责之处，国家绩效评估则强调对公众的敏感性”。公共管理改革的实践证明，只有建立对下负责的机制，才能为政府管理带来持久的活力和动力。三是坚持结果导向，从重过程到重结果。长期以来，西方行政管理在坚守法制和规则的同时，也往往陷入繁重的规则和程序之中，影响了管理的效率和活力，克林顿政府让副总统戈尔挂帅改革政府，其改革报告标题就是《从繁文缛节到效果：构建一个工作更有效、成本更低的政府》。结果导向就是用最终成效来衡量工作，决定预算和资源的分配，强调服务质量和成果。结果管理在世界范围内冲击了几千年的行政传统习惯，是现代政府绩效评估的一大亮点。 　　其次，政府绩效评估不是简单的管理工具，而是一套科学的制度体系 　　绩效管理和政府绩效评估是在上世纪八十年代新公共管理运动中兴起的，其理念思想和操作方法是同整体行政管理的变革紧密联系在一起的，就其本质来看，政府绩效评估不是一种技术手段，而是一项制度安排。美国审计署认为，绩效管理是由一个相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，展示绩效水平。从评估自身体系看，包括确定战略方向和标准、制定绩效指标、监控实施过程、收集绩效信息、运用绩效结果等重要环节；从评估实施的要求看，需要有其他相关制度的配套，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等，需要这些制度按照绩效导向的原则来构建和改革。从评估持续发展的动力看，需要进行行政管理理念的创新、体制的变革和方式的革命，涉及行政决策、执行、考评全过程。如果简单地将评估作为一种技术手段或单项管理制度，就评估谈评估，必然导致评估的失