基本养老保险立法之疑难问题研析四.docVIP

基本养老保险立法之疑难问题研析四 　　三、基本养老保险的模式问题——基本养老保险法定性之疑难 　　基本养老保险的模式选择涉及到中央和地方的关系、涉及到统筹账户和个人账户的关系，是关系到基本养老保险的定性问题，其背后并不是简单的全国一个基金、做实所有个人账户那么简单，除了现实之障碍外，自有其理论上之疑难。 　　(一)统筹问题 　　何为“统筹”，即统一筹划，应当是在独立的事物之间谋取一致或通盘考虑，养老保险的统筹层次问题在《社会保险法》(草案)是针对养老保险的基金而言的。于是所谓的统筹层次问题是指在地方养老保险基金分散独立的情况下，要不要在全省范围内统一使用或归拢为一个基金;而在养老保险基金以省为单位的情况下，要不要在全国范围内统一使用或归拢为一个基金? 　　《社会保险法》(草案)第62条第四款明确，“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。”同时也是目前继续争论的一个问题。关于社会保险统筹层次的争论也主要是养老保险的问题，这个问题的争议者多感慨该问题是中国独特的问题。统筹层次问题实际上是单一计划或者地区计划的问题，即一个基金计划在多大范围内适用的问题。一般的观点认为，养老保险应当是单一计划;而失业保险则应当是当地计划;工伤待遇和生育待遇均不涉及职工缴费问题，且待遇相对明确，统筹层次则显得无关紧要。然而，这种观点的理由何在，恐怕更多地是我国的现状和舆论。从国外做法来看，社会保险无不是全国单一计划，没有地方计划之情形，法国比较特殊，也仅按照职业划分而已。也有观点指出，统筹层次的问题涉及到权益主体和法律关系的问题，例如有些地方考虑到某些经济政策，而放弃了养老保险的统一，使得在最基层行政区划统筹的养老保险的社会性受到质疑。还有人认为，统筹层次还涉及权益主体和法律关系问题，不能因为权益之个别而修正法律。另外，关于提升统筹层次的动因一般跟劳动力流动和劳动力市场统一联系在一起。 　　统筹层次是我国特有之问题，也是诸多问题的交汇点，根据《社会保险法》草案第六十二条的规定，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实现全国统筹，其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。即便基本养老保险基金“逐步实现全国统筹”也是草案初次审议的成果。倘若社会保险基金全国统筹，则基金间的法律问题、地区间的法律区别则迎刃而解，而在省级统筹的情况，这些问题将很难解决。甚至，在很大程度上基金的管理问题也会随着统筹层次的变化而变化。 　　我们认为，立法层次应当与制度层次相适应，地方立法或规章与地区性制度或尝试相适应，而全国立法或法规与全国性的制度相适应。如果社会保险立法不能解决基金的地区性特征，则势必固化地区差异。劳动力市场之统一并不是提升社会保险统筹层次的直接或主要动因，而劳动者的社会保障权方才是全国统筹的主要动因，我国的社会保险坚持广覆盖、保基本的原则，这必然要求社会保险制度应当强调制度的统一性和公平性，倘若社会保险实行省级统筹，则必然在社会保险的具体制度上形成省级差别。另外，对于如此核心的制度设计，涉及到制度定型，必须在立法中明确规定，而不应当简单、概括地授权国务院规定。我们认为，至少应当规定一个实行全国统筹的期限，而且这个期限不宜太长。 　　然而，进一步分析来看，统筹问题虽然针对基金而言，其实质却在于缴费水平和待遇水平问题，“只有将统筹层次逐渐提高到省级或全国，缴费比例才可能趋于统一。费用收缴和待遇给付控制在地市水平，有严重的道德风险，即地方统筹单位鼓励少收(缴费)多发(待遇)。”[50]我们认为，在一个抽象的概念上去分析统筹问题，并把制度的统一性问题纳入到统筹的概念中去了，以致我们上一段落的观点也主要是针对缴费标准全国同一、给付待遇全国同一。那么在缴费标准全国同一和给付待遇全国同一的情况下，倘若全国只有一个基金账户，也许技术性的处理会使得基金的投资和管理没有问题，甚至在一定程度上方便管理，然而，在省级统筹和全国统筹之间中央政府和地方政府之间的关系可能会有很大变化。 　　中央政府和地方政府之间的关系是政府体制改革的重要内容，就养老保险而言，养老保险基金在哪一级政府统筹就意味着哪一级政府直接承担政府责任。在全国统筹的情况下，地方政府将与养老保险制度没有关系，而养老保险的制度运作和基金运作将建立一个独立的全国网络式结构，制度全国统一，基金人格唯一。从基金筹募与待遇支付来看，养老保险在现下往往存在巨大的资金缺口，中央与地方政府的具体的财政责任是养老保险现实运作的焦点，简单的全国统筹则可能意味着养老保险基金的运作现状要加速改观。而在“制度全国统一，基金人格唯一”的情况下，则意味着全国之参保人在缴费上规则同一，在待遇上规范同一，而内在的工资差异、地区经济差异是否要考虑到养老保险制度中，往往又会使我们把地方政府的角色纳入视野。应当说，统筹问题的核心是政府的常规性支