第四讲 公民立法参与研究.docVIP

第四讲公民参与立法研究 党的十六大报告“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”这种自我控制中蕴含着治者和被治者之间的一种双向互动的治理关系。一方面是公民用这种方式来限制行使政治权力者的意志，即限制作为治者的国家管理者。基于人民主权和人民授权，国家获得了统治人民的正当性。在人民主权的逻辑中蕴含着一种契约论的逻辑，即国家权力的行使者作为治者必须要有人民的授权才能行使权力，才能统治和管理作为被治者的人民。另一方面，作为人民控制自己的一种方式，民主在很大程度上具体体现为公民在社会领域中的自决。换句话说，公民通过民主的方式自主的控制自己的行为，而这种控制恰恰使得作为主权者的人民而作为个体的公民之间有机联系起来，并且这才使得人民的概念不至流于空洞化而沦为政治罪恶的遮羞布。人民的授权并没有取消人民对于政治过程中由于让渡自己行为权利而凝结而成的国家权力的最终控制权。授权和控权是同一个政治过程的两个方面。人民控制自己的民主方式使得公民在最终意义上依然保留和制度化了作为个体的意志自主和自由，并且将公民的社会权利最终控制在自己的手上。这个意义上的民主对社会生活而言具有关键性的意义。如果说由于公民对政治生活缺乏必要的知识而必须对公民权利中的部分政治权利做出必要的委任或委托，那么这种自决意义上的民主则保证了公民在社会生活领域中的自主权利，并且进而保证了公民对包括政治活动在内的所有社会行为的最终控制权。正是这种最终控制权确保了公民对政治权利做出的委任不会成为一种不可收回的让渡。这种最终控制权在社会生活中的许多场合下就表现为公众意志的平等协商和谈判。 民主的自决性的一个基本要求就是民主的参与性。政治参与是现代民主的一个要素，甚至是民主程序的核心要素。达尔在论述什么是民主时，提出了民主的五项标准，其中第一项标准就是“有效的参与”。为了实现民主的自由商谈，就必须首先使程序具备公共性和开放性。所谓的公共性是就民主程序本身的透明性而言的，它要求该程序本身必须是一个公开的、透明的程序；而所谓的开放性则是从该程序中的意志协调范围而言的，由于法律必须要体现为公民的意志自决，因此立法中的民主程序应该向公众领域开放，它要求公民意见的充分参与。这两点结合在一起所呈现的，是商谈程序的一个本质特点，那就是它的参与性。这种参与性与公民的自决性之间有着密切的联系，它不仅是公民自决的一个重要体现，而且它也改进了公民自决的现实意义：此时的公民自决权并不意味着公民总是能够按照自己的意愿行事，而是指对于与自身利益有重要影响的社会安排，公民总是能够有平等的表述自己意见的机会和权利。 由于种种现实条件的限制，公民对于立法过程的参与机会和能力受到一些限制，这对立法的合法性基础是一个损害。如关于农村农民的立法的合法性基础就受到一定程度的忽视。当代中国的社会结构依然是一种比较明显的城乡二元结构。在这个结构体系中，乡村依附于城市，城市作为先进文明的据点和政治中心，在引领和改造着乡村建设。乡村处于国家政治权力的边缘区域，乡村对于政治权力中心的影响有限，基本处在社会政策的末稍地带。城市与乡村的割裂以及其间的单向支配关系，使得处于广大农村地区的大众对于立法的参与机会受到很大的限制。再加上一些常见的偏见，就是农民的文化素质低民主意识不强，他们似乎没有参政议政能力。这样农民农村在立法中相对于城市处在劣势地位。而大量的涉农立法的民意基础或许就打一些折扣。有些重要问题的立法如切实加强农村义务教育、社会保障、村级组织建设、农村的水路电气等基础设施建设以及文化、卫生、体育事业发展等正如哈贝马斯所言，“通过商议性政治而产生合法的法律，体现了这样一种解决问题的程序，它需要知识、加工知识，以便为调节冲突、追求集体目标而制定规划。社会整合的其它机制不堪重负时出现的功能缺口，是由政治来填补的。在这样做的时候，它使用的是法律这种语言。”法律成为公众意志协调和自决的产物，这不仅是将社会治理模式由单向支配改造为民主治理模式的需要，同时也是社会整合的要求。就前者而言，法律既是一种改造工具，也是一种调控方式；就后者而言，法律成为了一种社会整合的手段。法律的这种作用，从社会学理论的角度来看，类似于传送带，它以抽象而有约束力的方式，把原本由于具体的交往行动关系而为人所熟知的邻里之间、熟人之间的相互承认结构，传向了匿名的、以社会各个子系统为中介的陌生人，从而在陌生人之间形成了一种互动关系，以将整个社会团结在一种协调之后的社会意志的基础上。这种团结作为一种社会整合的源泉，来源于法律的创制过程，