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论预算执行法的能动激励属性 　　【摘要】唐代漕吏治理有效模式的成功经验在于调动漕运官吏的主观能动性，敦促其以自我激励的方式纠正执行行为的偏差。充分借鉴唐代的漕吏治理经验，创造式建立预算执行法的能动激励机制是国家预算法实施机制对当前预算法参与式变革的最佳呼应，也是新时期政府预算法治责任实现的关键步骤。 　　【关键词】漕吏治理 预算执行 法律激励 　　【中图分类号】D909 【文献标识码】A 　　官品和俸禄：唐代漕运法的激励失灵 　　唐代的漕运官吏，一方面处于唐代漕运法行政集体的较低等级，需承担大量的行政杂务，是漕运法得以实施的主要执行力量。另一方面，他们又处于官与民之间：虽为帝王差遣，却无荣禄之进望；虽无流官品秩，却有征敛之职守。身份的多重性导致他们成为掌握漕运法信息完整度最高的一个群体，同时也是最有可能利用漕运法的执行为己谋利的群体。事实也是如此，在唐代的漕运法发展中，漕运官吏徇私的问题确实曾严重影响到漕运法的执行效率。到唐宣宗大中年间，“漕米岁四十万斛，其能至渭仓者，十不三四。漕吏狡蠹，败溺百端。官舟之沉，多者岁至七十余只。”①每年的江淮漕米，能运抵渭仓完纳的，不到四成，可见漕运官吏的徇私和不作为对唐代漕运法的执行带来的损耗之重。 　　漕吏舞弊，可以说是漕运官吏因承担大量具体漕运执法事务而掌有信息优势使然，也可以说与唐代中后期中央政府对地方官员的监控能力下降有关。但是，真正促使漕运官吏利用这些外部条件作出舞弊行为的，仍然是他们的行为动机。反言之，唐代漕运官吏舞弊泛滥的根源在于唐代漕运法存在激励失灵。漕运官吏作为中央政府的代理人，代表其行使漕运法的执行事务，其个体目标与漕运法整体目标之间必然会存在偏差。这种目标偏差反映到漕运官吏的个人行动中，就会表现为漕运官吏因为受到双重目标的影响而不能进行充分的自我激励。唐代中央政府与漕运官吏之间的 “委托―代理”关系因为“当事人之间的目标不一致以及信息的分散化”而导致执法效率低下。② 　　唐代的漕运官吏分为两类，一类是具有漕运使职的官员，一类是没有漕运使职的胥吏和“临时工”。唐代漕运法对这两类漕运官吏分别表现出不同类型的激励失灵。 　　首先，漕运使职官吏的激励失灵源于官品等级。漕运官员承担使职，即具有漕运法上的“使职差遣”，③但是就其漕运使职本身而言，并不具有品秩。唐代的官职法令所规定的官位种类有四种，分别为职事官、散官、勋官以及爵号，官员的俸禄与升迁依据“惟职事一官”，④使职既不属于正式官名，更不是俸禄与晋升的依据。漕运使职官吏所担负的漕运法执行任务并不能直接带来利益，其对漕运法的认同感自然不会太高。 　　其次，漕运吏民的激励失灵源于无荣禄。漕运吏民包括政府机构中不能判补的番官、从事杂役的杂任以及应付征调而督船行纲的平民。这些人在身份上并非士人，甚至许多番官和杂任还具有官奴的身份。漕运吏民对漕运法执行的参与多是由于身份或者劳役的制约，完成漕运法执行任务并不能给他们带来收益，故他们对于漕运法的目标认同感在漕运法的执行主体中是最低的。 　　总体上看，唐代漕运法的执行尽管主要依赖这两类漕运官吏，但是其法制本身却缺乏相应的激励机制，导致这两类漕运官吏的执行行为与漕运法的目标价值存在严重偏差，漕运法效率便大打折扣。 　　定向和能动：唐代漕运法的激励变迁 　　为了解决漕运法的激励失灵所造成的漕吏舞弊，唐代的历任皇帝及其信任的财相们采取了多种措施予以应对。按照措施的效果来划分，自然有失败教训和成功经验两个方面。 　　首先，失败教训以“严刑治漕”和“长定纲”两种措施为典型。“严刑治漕”是元和年间转运使王播所兴起的漕吏整顿运动，其后任的皇甫?D、柳公绰等人也沿用此法，并进一步细化。“严刑治漕”以漕额指标的完成情况作为定罪量刑的依据，一旦漕运的折耗达到相应的额度，行纲人员就需被处以相应的刑罚。“严刑治漕”并没有带来漕运吏治的改善，反而使得漕吏舞弊变本加厉，漕运完纳比例每况愈下，漕运沿途百姓也更受盘剥之苦。至太和初年，漕运每岁完纳不足三成，运至关中的租米还掺杂大量的沙土。百姓因不堪苛政之苦而普遍抵触漕运，每年因此而处死的人不计其数，甚至“不待覆奏”。⑤“严刑治漕”至此宣告破产。如果说“严刑治漕”以漕运额作为惩罚标准，那么开成初年施行的“长定纲”措施则将漕运额作为奖励的标准。“长定纲”将漕运“清强官”的升迁与漕运额挂钩，以这些漕运官员累积完纳的漕运物资额度为限，完成十万钱的就可以升一级，累积行纲达十年以上的，就可以升任县令。但是“长定纲”不仅没有解决漕运的低效问题，反而因“命官不以材”而破坏了职官法令秩序。不久，“长定纲”措施也被废止。 　　从漕运法的激励进路上看，尽管这两种措施对漕吏群体采取相反的利益刺激形式，但是它们都试图通过单一的、量化的机械激励手段来强制激励对象扭转目