中央编办研究中心陈喜生：对目前省直管县体制的五点思.docVIP

中央编办研究中心陈喜生： 对目前省直管县体制的五点思考 （一）要客观评价市管县体制。 目前，各种媒体对市管县体制几乎出现了一边倒的指责之声，主要集中在以下几个方面： 一是“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。二是“市管县”体制增加了层次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。四是城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。五是“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾。市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的现象，严重影响束缚了县域经济社会的发展。 我们简单回顾一下市管县体制。 中共中央1982年第51号文做出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。实行市管县体制，是为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用。上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。市管县体制的实行对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程起到了积极的促进作用。还是以浙江为例，浙江对全省大多数县实行省直管，但对杭州和宁波两个市，依然实行“市管县”、“市带县”体制，这两个地区的经济社会发展水平都比较高，也没有出现市管县的一些矛盾和问题。 因此，有必要对市管县体制进行一次全面认真的分析研究，既要客观评价这一体制对经济社会发展的促进作用，也要找出新形势下它的不足之处，以避免今后出现“一刀切”式的改革。 （二）要从大的制度环境和地区差别方面来重新审视目前的强县扩权改革。 强县扩权改革试点虽然得到各方的肯定，试点县的经济发展也明显加快，但试点过程中也遇到了一些具体问题和困难，主要为：一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。有媒体形象地描述为扩权强县“有了对省府的话语权失了市府的支持度”，使强县扩权受惠的县（市）遭遇一连串的尴尬。二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。四是省管县体制会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个设区市变成几十个甚至上百个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。五是扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。 我们注意到，很多试点省已经发现了上面这些问题，并且正在力图找到解决问题的方法。但是，这些努力在目前看来还是有限的，主要因为：首先，“强县扩权”改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面，它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题，扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化，而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，则传统体制下的种种弊病就无法根除。其次，“强县扩权”改革难以防止形成新的“诸侯经济”和市场分割。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，