预算审批权的规范与运作.docxVIP

预算审批权的规范与运作当前财政资金收入与支出所存在的乱局早已引发各方的关注。如何解决各种财政乱象，不仅关系国家机关的正常运作，更关系国家所提供的公共服务与设施，进而影响公民基本权利的实现。追根溯源，当前的财政乱象源于预算审批权形式化所引发的政府财政执行权的权力制约机制缺失，政府在财政管理体制中一家独大。预算审批权是一项独立于立法权、行政权和司法权的国家权力，其行使的法律后果在于确立年度性财政收支的规范性依据，具有明显的权力属性。但此次《预算法》的修改并未关注到预算审批权在国家权力体系中的重要地位，未能构建预算审批权行使的全面规则体系，应当说无法从根本上改变当前政府主导的预算管理模式。　《预算法》的实施事关国家财政资金的用度，其修改受到全社会的高度关注。2012年7月，《预算法修正案草案》（二审稿）公开征求意见，共征集意见33万余条。2014年8月，《预算法修正案草案》再次提交全国人大常委会审议，并于8月31日获得通过。本次通过的《预算法》对预算的编制、审查、批准、执行和监督等方面的制度进行了一定程度的修改。但相较而言，从总体来看，预算的审查批准制度的修改幅度较小，仅增加人大审查预算草案的重点审查内容和预算草案的编制、延长预算草案提交财经委员会的时间，其他规定基本保持不变。预算制度的价值在于使立法机关能够通过预算的审批控制政府机关的财政收支，而在修改后的《预算法》中，原本虚置的预算审批权未能得到系统的加强与规范。由此可以预见，我国整体的财政法治状况将无法得到根本改变，以行政机关作为财政主导的局面将继续维持不变。　一、预算审批权的权力属性　财政权，尤其是预算审批权，是否为一项独立的国家权力，一直以来存在诸多争议。由于财政以满足国家机构运行对资金的需求为目标，国家职能尤其是政府职能的范围对国家财政行为的完成具有某种程度的规定性。在政府主导型的财政模式下，政府根据自己行使行政权的需要来决定国家取得财政收入的范围并决定国家支出的方式和规模，行政权和财政权始终是相互结合的。预算的批准被认为不过是“行政经费”的分配，是“技术性、机械式的资金提供作用”，财政作用只是一种完全从属于行政作用的“附属作用”或“前提作用”，这直接造成了财政的内部行政性格乃至外观上的“非权力的给付性格”。有学者认为，行政是指国家为国民提供服务，财政的基本框架在于公平、公正地分配行政经费，行政的存在（表现）方式决定了财政的存在（表现）方式。“财政只是实现国家职能的工具，缺乏独立存在的价值”。在传统法学基于三权分立所构建的国家权力体系中，财政权并不被视为是一项独立而需要受到特别规制的权限。正因如此，立法机关的预算审批并不被作为一项独立的权力，在立法上对其规制也因此有所缺失。修改前后的《预算法》均仅原则性地规定人大的预算审批，却并未对其如何规范行使予以规定，而“任令行政得随意管理、自由支出”，“形成行政之自由领域”。　国家是“一种结合方式”，目的在于“维护和保障每个缔约者的人身和财富”。在此种结合方式之下，形成一个具有整体性的结构系统，即国家政体。在这一体系之下，基于整体结构或政府职能划分的产物，形成立法权、行政权与司法权相对存在的整个国家权力结构，作为构成一国整体的基本成分。国家政体正是组成政体各部分共同作用的结果。立法、行政和司法这三种功能的协调与充分发挥是政体得以维续的基本条件，作为系统存在的政府的整体功能才有可能得到正常的发挥。在市场经济条件下，国家一旦撤出直接的生产领域，各项权力运作所必需的物质资料将无法得到自我满足。立法权、行政权与司法权的权力内涵中不包括任何取自公民财产作为自身机构运作的物资基础的内容，否则必然在其固有的权力行使之外，额外造成对公民财产权利的不同形式的侵夺。然而，任何权力的行使都必须以一定的物质作为基础。如果缺乏物质资金，立法机关无法经由复杂的立法程序确立任何应受保护的权利并构建权利的实现机制；如果没有财政资金的定期注入以资助法院从事审判工作，司法程序便难以展开；政府机构的运作同样建立在一定的物质投入的基础上。如果国家缺乏常态、稳定的收入以维持自身的运转，那么可能无法在实践中提供公共物品、保护权利。因此，在立法权、行政权与司法权之外，势必存在一项独立的国家权力，在依照法律预估国家财政收入的基础上合理安排财政资金的用度，确保国家机关的合理运行以保障公民基本权利实现，即预算审批权。　所谓预算，是指在一定时期内（一般为一年）国家的收入和支出，即国家财政活动的数字估量表。但预算不仅仅是数字化的技术性安排，也“不止是钱的问题”。预算是国家拟定的有关政府经费支出的需要与收入的财源的计划，作为一定时期内政府收入与支出行为的准则。由于只有经过预算确认的收入和开支才能获得执行，预算的审批也因此得以实现对国家机关活动的控制和支配。“没有钱是万万不能的”，因此，预算