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世界银行 2001年10月 第59期 减贫和经管评论 公共部门 最高审计机关的特点和职能 最高审计机关可以通过强化法律、财务和制度框架以及通过减少法律和法规实施中的任意性来减少腐败 最高审计机关是负责审计政府收入和支出的国家机关。其法律授权、报告关系和有效性也都各不相同，反映了政府管理制度和政府政策。但是，其基本目的是对公共资金的管理以及政府报告的财务数据的质量和可靠性进行监督。 过去，世界银行和其他援助方常常为其项目制订平行的审计制度，损害了发展中国家的最高审计制度，对于其工作他们不认为总是可靠的。一些项目只是鼓励业绩审计但却忽视了财务管理中的基础性薄弱环节，这同样也会带来一些问题。 近年来，世行试图加强对诸如最高审计机关等机构的监督。本评论打算帮助世行工作人员理解这些机构的作用和性质，尤其是在管理公共支出、确保财政责任制度和加强公共制度等方面。 不同类型的最高审计机关 大多数发展中国家都采用三种审计制度之一：拿破伦式的、威斯敏斯特式或理事会制。在拿破伦式的制度中，最高审计机关－又称作会计法院－既有司法权又有行政权，并独立于立法和行政部门。此机关是司法机关的一个组成部分，对政府执行法律和法规的情况作出判定，并确保公共资金得到良好的使用。会计法院对政府的每个部门进行审计，包括部委、司局和专属机构；由各部委分管的工、商企业；以及社会保障机构。这种模式用于欧洲的拉丁语国家（法国、意大利、西班牙、葡萄牙等国）、土耳其和大多数拉美国家和讲法语的非洲国家。 在威斯敏斯特式的制度中，象许多英联邦国家（澳大利亚、加拿大、印度、英国和许多加勒比、太平洋和撒哈拉南部非洲国家）所使用的制度，审计长公署是一个独立的向议会报告的机构。公署由一些审计师和技术专家组成，定期提交关于政府机关财务和工作情况报告，但不象拿破伦式制度那样强调法律的执行情况。公署不具有司法职能，但是，在需要的时候，其结论可以转给司法当局采取进一步的措施。 理事会制度，在亚洲较为普遍，类似于威斯敏斯特模式，因为它也独立于行政部门，并且协助议会实施监督。例如，印尼、日本和韩国都有审计理事会，理事会由审计委员会（决策机构）和总执行局构成（执行机构）。理事会的主席为事实上的审计长。理事会的主要职能是对政府的支出和收入进行分析，并将审计结果向议会报告。 审计类型 有三种基本审计类型：财务（或鉴证）、合规和绩效（效率审计）。这三种审计结合起来便形成了一个综合审计框架，提供了一个全面的组织或职能图景。 在财务审计中，审计师要对一个组织的财务报表的准确性和公正性进行评估。 在合规审计中，审计师要检查政府的收入和支出是否经授权，并用于经批准的用途。要对交易进行审核以确定政府的部门和机关是否执行了所有有关法律和规定。此过程包括检查年度预算和任何有关立法中的支出授权。 绩效或效率审计确定纳税人是否得到了缴税的价值。审计师将与有关方面的专家密切配合，他们将提出建议并对审计结果进行审核。绩效审计的目的对于不同的最高审计机关是不同的。它往往被局限于对业务效率进行审核。在有的情况下，它还会对政府计划在实现其目标方面的有效性进行审核。 审计和预算周期 审计是预算周期中不可或缺的一部分。预算规定了政府的财政政策、详细说明收入、支出以及它们基于的经济政策。作为一个公开文件，预算须予以披露、进行评估和审计－而且在此方面，最高审计机关起着关键的作用。在审计长报告或会计法院报告的基础上，将发布一份会计报告，详细说明预算的执行和管理情况。 国会的作用 在威斯敏斯特制度中，最高审计机关是议会监督的一个核心内容。议会通常会依赖最高审计机关对公共帐户进行审计。然而，一个多党公共帐户委员会通常会对审计长公署的报告进行审核，对政府部门和机构的证人证词进行研究，并将其报告提交整个议会，以提出意见并采取措施。往往会形成建议或指示，要求审计长和政府会计官员采取后续措施。 在理事会制度中，审计理事会编写并向内阁提交一份年度报告。理事会的工作人员参加所有关于财政帐户的讨论，并就理事会的意见作出必要的解释。 在会计法院式的最高审计机关中，议会并不自动地得到审计师的报告，尽管它们会得到一份关于法院的工作报告。然而，在法院和议会间可能会有四种形式的协作： 法院的院长可以自行决定将法院的裁定呈交议会的财金委员会。 议会的某个委员会可以要求该法院执行一项具体的管理审计，通常是对被审计组织的经济状况、效率和工作的有效性进行审计。 提交议会和总统的法院的年度报告，会说明财政部门的一般帐户和国库间的法律上的一致性问题。 法院还会编写一份单独的年度报告，提交国会，说明上年度财政法案提供的资源的使用情