以治理理论为中心的行政学的发展.docVIP

　政治与行政的分离是历史发展的过程。以最早提出政治与行政二分并在社会公共治理中施行的美国为例，政治决策与决策执行的分离是多党政治条件下政权的易变与政府工作人员的分赃制安排引至诸多流弊而采取的一种无可奈何的选择。其改革是为了确保其多党执政体制稳固，也就是确保其政治治理意识形态合法性的前提下，增强其政治运行的现实合法性，即通过减少腐败和提高效率改善政府的满意度，那么，在我国现实的政治与行政一元化且政治责任制相对缺失的执政条件下，政治发展不可能实现政治与行政的二分。如果强行分离，执政党的控制能力就会从根本上受到削弱，“结果，就会随着执政党控制能力的削弱而迅速产生出各种各样的政治实体，这些政治实体又会迅速地正当化。也就是说，很快就会进入一个多党化时代。在这一过程中，如果政党制度还坚持一党制的话，整个社会就会陷入纷争和动乱。”如果政党制度作出相应的改变，现实的政治发展很难保持同步前进，执政党将由于缺乏充分的理论和思想准备而难以适应来自其他政治实体的迅速膨胀着的要求。其前景将是社会的急剧动荡，而正处于现代化转型中的当代中国社会的政治发展肩负双重责任；制度安排既要反映生产力发展的要求，又要保持社会的秩序供给。而在社会的深刻转型期，社会阶层的利益分化与冲突必然使得反映生产力发展要求的制度安排将是对正在不断分化的社会阶层利益的调整与重新分配，尤其是要调整一些既得利益集团的利益。因而，在赶超型的现代化社会转型过程中，保持政权的权威与对社会资源的有效调控能力是社会顺利转型的关键。我们认为，我国政治发展是一个长期而艰苦的转型过程，当前我国的政治体制改革应该坚持渐进式改革，即总体格局不变，保持权力权威的相对统一，逐步进行结构功能调整，主要包括党政基本分开、精简执政机构和人员、积极推进政府依法行政、加强对权力的内部监督、重点加强政府的公共治理能力。为政治发展的下一步即政治体制转型作准备。美国现行的政治运作模式就是其社会发展的产物，其政治行政二分和公务员队伍建设之变分赃制为功绩制改革就持续了60余年。“东亚四小龙”的社会转型过程就是依靠社会公共治理中的强力控制实现了社会顺利转型，迅速步入中等发达国家行列，并在社会生产力发展的基础上有序地实施政治改革。而南美洲诸国和亚洲的印度尼西亚和印度等，在社会转型过程中由于在社会缺乏制度基础和意识培育的状况下过早地实行所谓的形式民主，致使以上诸国在社会现代化转型过程中对日益分化的阶层利益缺乏有效的调控能力，对阶层利益矛盾与冲突的应对由于近期的政党利益的考量难有涉及根本性制度安排的调整，从而人为地加剧了社会阶层利益分化的程度与社会阶层利益调整的难度，致使政治权力在为社会提供公共秩序与为社会提供符合社会发展规律的制度安排的目标选择上面临两难窘境，最后有可能导致政治合法性的实质性丧失。因此，当前以上诸国的社会现代化转型步履维艰，社会秩序混乱，政局不稳，社会发展缓慢。 　　法治社会的建立必须以公民意识为支撑。西方公共治理理论是建基于官僚制上的，当前，我们往往过多地关注于作为官僚制的外在表现的制度体系的非人格化和规制（法制）偏好（现代行政偏好永无止境地制定规则和条例）。结果“规则和条例到处出现。任何维持法律规则的理由均能被抛弃。当贿赂变成铺平自己道路的代价时，法律就会变成临时性索钱器。每个人最终都会向每个人行贿。当强制性的匮乏来临时，悲剧就发生了。许多人处于被他人压迫和剥削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有积极性生产得更多。”当前，我国一方面同时存在规制（法律和规章）的不足（制度安排的空白）和规制泛滥现象（如任意扩权的行政规制日益繁多），另一方面又同时存在民众对规制的漠视甚至反叛和权力运作者利用规制牟利的寻租现象。究其原因，一方面是由于我国官僚制建构的不健全，另一方面也是更重要的方面是由于对官僚制的制度基础的忽视。西方近现代官僚制的制度基础是宪政体制即法治社会的确立。当前我们对法治社会的粗浅理解和轻率搬用理论的现象比比皆是。在我国政治发展过程中，严格意义上强调法治是近代才开始出现的。在这段历史中我们谈及法治，总要面对国家转型所带来的一系列紧张与冲突。清末政治改革是为了适应从传统帝国向现代民族国家的转型，1980年代以来的大规模法制建设则是为了适应从全能主义国家向民主法治国家的转型。在为这种国家转型搭构制度性框架之时，法律必须面对社会转型所导致的巨大断裂和张力，比如中西文化之间的冲突、传统与现代的冲突、国家与社会关系的重构、效率与公平的双重目标权衡、社会阶层利益的分化与冲突等，这一切导致我们在强调法治时，往往更注重规制对社会治理的工具性价值，却忽视了其实质含义与运作要求。法治，顾名思义，亦即依法治理，在西方，从12世纪罗马法复兴到18世纪资产阶级法治建立，法治在西方是由于社会生产力的发展，旧有的封建主义政治体制鼓