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中国行政管理成本的变化趋势与成因 杨宇立 内容提要：本文对以下问题予以证实和探究：⑴行政管理费的支出增幅超过GDP增幅近一倍；⑵缺乏透明的“其他开支”项目大且增速接近失控；⑶预算外收入中用于行政管理费的比重太高。本文还对中国传统经济体制下行政管理成本相对为低，以及市场制度下行政管理成本反而迅速增长的原因进行了初步解释。 关键词：行政管理费 预算外收入 公共资金 公共服务 人类出于对秩序和维护财产权利的需要而需要一个政府，政府和公权力部门的运行成本统称行政管理费，而行政管理费只是整个社会管理成本当中最直接和显性的部分。在现代社会，公共资金的收和支两条线都需要向民意代表机构报告并获得批准。近年来，中国的行政管理费隐蔽地刚性上涨，其增速之快值得注意。 一．中国行政管理开支的变化趋势与构成 图1显示，中国1978年的行政管理费为52.9亿元，2005年飙升至6512亿元，剧增123.5倍。年均增长19.5％，超过GDP增速近1倍，占财政总支出3.4万亿的19.2％，约1/5。仅此项开支就等于每5元税赋就有1元被用于狭义社会管理。2005年，中国的行政管理费又净增支990亿元，而同期财政最大的一笔支农资金额为1792亿元，全部抚恤和社会福利支出716亿元，转移支付不发达地区195亿元，环保的财政总支出133亿元……。按增速计算，2006年中国的行政管理费新增支在1150亿元左右，2007年将净增支1380亿元左右。若按“人头税”平摊，2005年中国13.07亿人年均负担行政管理费500.92元。显然，在既有的行政体制框架内，维持中国公权力机器运转的成本是相当高的。 图1 GDP与行政管理费、其他支出增长（倍数）比较 资料来源：根据《中国统计年鉴2000》第263页、《中国统计年鉴2006》第283页有关数据绘制。1978年数据为指数100。由于仅作增速比较，故未进行CPI调整，不影响结论的有效性。 在按功能分类的财政支出中，行政管理费的高增速未能占据“冠军”的位置，图1显示，“冠军”被较灵活的“其他支出”夺得：从1978年的35.4亿元猛增至2005年的6673亿元，绝对数和增速都超过了“行政管理费”支出。了解行政开支纪律的人都知道，“其他支出”通常由政府行政首长支配，其中一个可观的比例实际上被用于名目繁多的行政开支。但是，将上述两个项目加起来，仍不能反映目前中国社会管理的全部成本，甚至不是行政管理的最终成本。 很多分析人士没有注意到“预算外资金分项目支出”，它在2005年的主要记录包括，合计支出4352亿元，其中被补贴到“基本建设支出”的部分只有287亿元，行政事业费支出为3134亿元，比重高达76%，超过3/4。这意味着政府预算外资金收入的绝大部分被用于行政开支。 从总趋势看，地方政府所占的预算外资金比例是在不断上升的，从1986年的58.8%上升到2004年的92.5%。它既意味着中央政府不负担地方政府的任何行政费用，同时也导致了不发达地区“没有财政就没有行政”，以及发达地区“依靠财政奢华行政”两类现象并存。另外，人们怀疑中央政府2004年的预算外收入仅为正式公布的351亿元。 上述数据都在正式公布的统计资料里明摆着，“缩水”的可能性大，“掺水”的可能性小，总体是比较保守的。然而中国“行政管理费”开支的大账尚未算完，因为许多人熟悉的“小金库”还不在视线内。一般说来，“小金库”大小与公权力大小正相关。这笔资金既神秘莫测，也深不可测。老百姓不知道，各部门的领导对这笔资金的收支状况却了如指掌，至少有1/3实际流向行政管理项目。按理说，“小金库”的资金用于行政开支而不是乱发奖金似乎更正当一些。但是，“小金库”的合法性一直都成问题，因为它既来自民间的经济剩余，也来自强制权力的消极使用。 客观地说，我国司法系统的办案经费是不足的，总支出为1853亿元。中国警察的数量不足世界每万人平均比例的1/3，于是有数量庞大的编外治安员、协警等。中西部欠发达地区的司法系统行政办公经费之少，已经到了很说不过去的程度，有些县级司法部门连办案所需的长途电话都打不起。司法经费投入不足，往往会走进“合理的要求得不到合理的满足，就只能采取不合理的手段来满足”的恶性循环。而这就不仅仅是一个经济问题了，它直接关乎维护社会正义。 暂不考虑基层自治单位的行政成本，只将上述各项开支加起来就可知中国社会的管理成本已经相当高，具有增税性质。重要的是，绝大多数人不知道中国的行政管理费用实际花掉了多少钱，哪些部门还缺多少？对于这些必须认真守卫的公共资金，政府没有讲清楚，人大代表也没有问清楚。今年的人代会上有代表提出这个问题，算得上是一个积极的信号。 需要说明两个问题，一是在行政管理费名目下被“打包”处理的开支确实不少；二是同样被“打包”处理的各个开支项目中