借鉴国际经验 完善地方政府债务融资风险管控机制.docVIP

　　有关数据显示，目前我国地方融资平台债务规模较大，加之透明度低、操作不规范,极易引发债务风险。更令人担忧的是，这种债务风险不但会在地方层面积聚,还会沿着财政链条纵向传导至中央政府,沿着金融链条横向传导至金融体系,甚至威胁整个国家的经济安全。因此，我国有必要借鉴国际成熟经验，规范地方政府融资行为，有效防范和化解债务风险。 　　国外地方政府债务融资风险管控之道 　　允许地方政府适度举债融资，是多数国家的通行做法。据国际权威机构统计，全球53个主要国家中有37个允许地方政府举债。但各国的举债之路并非一帆风顺，不少国家都曾发生过地方政府债务危机，饱尝危机苦果之后各国逐步探索出一套防范和控制债务融资风险的政策和办法，对我国极具借鉴意义。一是制定相关法规，严格约束地方政府举债行为。地方政府债务管理比较成熟的国家中都有一套行之有效的法律制度框架作保障，这些法规对债务融资条件、融资方式、融资限额、审批程序、债务偿还、违规举债的惩罚措施等进行了详细规定，为各国规范债务融资提供了准绳，避免地方政府为追求短期利益而盲目举债。二是中央政府设立机构，强化地方政府债务监管。无论是单一制还是联邦制国家，中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责，并且普遍建立了地方政府债务管理机构，以强化监督管理。三是设定举债权限，约束地方政府不得擅自举债和越权举债。尽管世界上大多数国家的地方政府都拥有合法的举债权，但这种举债权通常又受到各种各样的限制，特别是发展中国家，由于市场机制和相关法律法规不完善，地方政府举债的权限更是受到较为严格的控制。各国对举债权的限制方式和内容不尽相同，归纳起来大体有三个方面，包括年度计划限制、举债程序限制和规模与期限限制。四是举债收入纳入财政预算统一管理，实行硬预算约束。各国普遍认为,通过举债融资获取的收入是政府财政收入的重要来源,必须纳入预算进行统一管理，进而使债务预算与一般收支预算有机结合，统筹考量政府的公共资源配置。五是实施规模控制，防止过度举债。政府举债体现着发展与风险的权衡和博弈，为预防地方政府过度举债，各国普遍从需求与供给两方面双向实施债务规模控制，其中需求控制主要是约束作为借款方的地方政府，供给控制旨在规范商业银行提供政府贷款的行为。目前国际上对债务供给方的控制措施主要有三种。首先是限制可提供政府贷款的银行范围；其次是限制地方政府债务余额占银行净资产的比重；再次是要求金融机构配合政府实施需求控制。六是建立公开披露制度，提高债务信息透明度。举债信息的公开与透明,有利于借助社会公众监督，有效提升政府举债融资的控制能力,避免政府举债融资的恶性膨胀。七是建立问责制，对违规举债严厉惩处。为促使地方各级政府强化责任意识，慎重举债、合理举债，各国普遍实行严格的问责制，对违规举债的地方政府及相关责任人予以严厉惩处。 　　构建我国有效的债务融资风险管控机制 　　(一)尽快建立健全地方政府债务融资管理法律规范。我国政府债务融资立法滞后，是导致政府债务在一些地方过多的一个重要根源。要从根本上改变这一现状，就必须首先抓好政府债务管理的法制建设：一是尽快修订完善《预算法》、《担保法》等相关法律，赋予地方政府合法的举债权，以避免地方政府采用变通方式举债融资而滋生种种乱象；二是积极借鉴国际经验，抓紧制定出台规范地方政府债务融资行为的专门法规——《地方政府债务法》及实施细则，对举债条件、审批程序、融资限额、偿债责任、信息披露等作出明确规定，使地方政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依法接受社会公众监督。 　　(二)建立全国统一的政府债务融资管理体系。目前各国中央政府普遍统一管理地方政府债务融资，且多数国家都由财政部直接承担这项管理职能。国际经验启示我们，我国应尽快改变政府债务的“分权”管理模式，由财政部建立全国统一的债务管理体系,将地方政府举债融资全面置于财政部能够掌控的“笼子”里，努力扭转当前调控不力、权责不清、多头举债的被动局面。 　　(三)建立债务融资规模控制和风险预警机制。从各国情况看，管理地方政府债务融资的有效手段之一，就是科学合理地测算和确定债务融资规模,建立科学的风险防范和预警机制。为此，我国可参考借鉴巴西、南非等国经验，构建一套科学的可量化的指标体系，包括债务依存度、偿债率、负债率、利息支出率、新增债务率等，并明确给出确定性的参考标准值。同时,应将相关指标具体量化到地方每一级政府,并从需求与供给两方面同时入手实施双向控制，严格财政预算管理。尤其要通过设置一系列预警指标，来实现举债融资风险的及时预警，通过对政府债务规模、结构以及逾期违约情况的实时监控，分析判断政府负债的变动趋势，并据此对政府举债和偿债作出合理安排，以有效防范债务风险。 　　(四)完善地方政府债务融资信息披露制度。英美等国经验表明，政府债务信息保持公开透明，有利于借助社会公