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土地使用权制度与城市规划发展的思考 摘要：由于我国基本国情决定着我国人均土地面积少的问题。随着社会的不断发展，国有土地使用的范围也逐步的扩大。在城市规划的过程中，土地使用的权限与城市建设的合理有着重大的影响因素。城市规划是对土地使用权的转让和交易的过程，在规划的过程中对土地产生着重大的影响。国有土地出让方式的不同会对城市规划产生重大影响，规划编制和规划实施管理需要在体制、机制及相应的方式方法等方面应有重大改进。 关键词：城市规划；土地使用权制度；规划编制；规划管理 我国国有土地使用权是土地使用者按法律规定或者合同约定享有国有土地并取得权利的过程。国有土地使用权划拨，是由县级以上人民政府依照法律规定进行依法批准的，是土地使用者缴纳补偿和安置等各项费用之后将土地交付其使用的形式。土地使用制度的改革，是我国近 年中对城市发展和建设产生深远影响的一项制度变革，是通过国家法律政策对土地进行宏观调控的过程。城市土地资源的使用和配置方式由纯粹的行政性手段转向通过市场的运作来进行，改变我国土地资源利用形式和城市化建设过程中对土地的各种开发活动与方式。城市规划的作用对象是土地使用，城市规划的实施也必然要通过对土地使用的调配来进行，土地制度的改革直接影响着城市规划的过程与城市建设制度的进程，土地资源配置的市场化改变了城市规划作用机制的基础和途径，从而产生了对城市规划的整个制度体系进行再结构的内在需求。土地使用制度改革的解读 一、土地使用制度改革的内涵是土地资源配置的市场化 核心内容在于两个方面，一是对土地产权的重新定义，二是土地资源配置方式的市场化改革。土地产权制度的本质是人们应对土地的使用而由国家或社会规定的人与人之间的权利关系，以及其中所规定的有关土地占有和使用的权利规范，它是土地制度的核心，也是土地市场建设的关键环节。“两权分离”的土地产权改革以土地所有权与使用权两个核心概念重新界定了土地所有制与资源分配的关系。土地所有权作为所有制的体现和所有权收益的权利载体，土地使用权则成为相对独立的产权用以实现土地资源的配置。改革的深层次意义在于资源的配置及其方式的变化。土地使用权的概念意味着对基于土地使用的一系列权利以及相关收益分配的确认，从而完成了新的产权结构下国有土地资源配置的初始化。而伴随着土地市场的建立，资源配置的方式也摆脱了以往与所有制形式紧密结合的行政划拨方式，市场将在资源分配中起到基础性的作用，权利的分配将更多地根据价值规律的作用，依靠市场的运行来完成。 二、土地使用制度与城市规划发展的思考 当城市规划的开发控制要求作为土地使用权出让的条件出现在招标文件和拍卖文书中的时候，很显然，城市规划既决定了土地使用权的初次分配，同时也是对开发权的确认。对于这样一种状态，由于规划设计条件已经成为了招标和拍卖文件的组成部分，并成为国有土地使用权出让合同的要件，根据法律界对土地出让合同作为民事合同的界定，土地受让人只有在这样的条件下进行土地的使用才具有符合法律意义上的被保护的权利。 （一）我们应该看到，城市规划的任何调整或内容的安排，关系到的不只是土地使用、建构筑物等等物质层面的内容，而是一种权益的变化，也就是说，土地资源配置的本质是权利的分割分配与交易。因此，这种权益的变化，运用技术性的手段是无法得到解决的，而且只会加剧矛盾的对抗，这是当今城市规划难以执行的一个症结。从这一点出发涉及到的还有，在市场经济体制和法治社会中谁有权调配社会利益的问题，城市规划是否具有这样的权利。从法律的角度讲，政府的规章并不具有调配社会利益的权利，而我们操作性的规划文件都是由城市政府及其部门进行审批的，在理论上存有明显的缺陷。相反，如果城市规划被赋予了这样的权力，那么在内容上运作方式上、程序上甚至在更为根本性的价值标准上，就会有所不同，美国城市的综合规划与区划法规为我们提供了这样的佐证。 （二）城市规划应当很好地探讨针对不同类型的土地使用权的规划管理方式问题。前面已经提到，获得土地使用权的方式不同，如通过划拨和通过出让获得土地使用权的项目，在管理的内容、管理的阶段以及管理的方式和程序上都应当有所不同。这里的不同不只是证书多少，或取消哪种许可的问题，而是管理重点的设定。在现在的规划管理的日常工作中，往往将重点集中在“建设工程规划许可证”上，以为只要把住最后一道关其他的问题也就迎刃而解了，但在针对通过土地使用权出让的项目管理中，这样做是得不到法律支持的。而对于整个规划管理而言，都需要将管理的重点转移到对建设项目的选址上，这应当是规划管理的核心。但这也不仅仅是规划管理部门所要面对的，规划编制部门也必须反思，现在所编制完成的规划是否能够适应这样一种管理的要求？规划编制要面向实践，首先必须适应规划管理部门操作的需要，为规划部门的管理决策提供依据，这里有一个相互匹配的问题。与此相关，在