外汇管理内控监督的实践与思考.docVIP

外汇管理内控监督的实践与思考 2007年，《国家外汇管理局分支机构内控监督工作指导意见》（以下简称指导意见）中明确提出分支机构内控监督工作实行监督同级、下查一级的原则，实行局长负责制，履行对同级职能部门及所辖机构执行外汇管理政策法规和内控制度建立与执行情况进行监督检查的职责。目前各级外汇局都相继设立了内控监督工作机构或岗位，有的省分局设立了内控科，中心支局设立了内控岗；同时，各级行纪检、内审部门也对外管进行监督。同级监督作为内控监督的一个重要组成部分，对各级外汇局依法履行外汇管理的职能发挥了积极作用。但由于同级监督受所处地位的制约，在实际工作中也存在较多的问题。 一、当前外汇管理内控监督存在的问题。 （一）“多级”负责制，影响职能的发挥。在指导意见中要求同级监督工作实行局长负责制，在局长或主管副局长的领导下组织开展工作。而从目前情况看（以市中心支局为例），中心支局只设一个科室即外汇管理科，内控岗位挂靠在同一科室，很明显同级监督工作一要对科长负责，二是要对主管副局长负责，三是要对局长负责，同时还要对上级局负责；纪检、内审部门的监督同样要对行长（也是局长）负责。多环节的责任链给实际工作带来了一定的困难，即同级监督到底该对谁负责任，是否有勇气只对上级局（行）负责而自揭伤疤。当各级责任人目标出现差异时，同级监督又该如何应付和处理，同级监督的计划、内容、方式该由谁来定，同级监督的重点如何，这些问题不明确，同级难以监督的现象不可避免。 （二）独立性不够，影响监督的权威性。独立性是实施公正监督的基础，只有具备了独立性，才能按规定的职权行事，不受干涉，保证监督的公正和客观。外汇局的同级监督状况是，监督人员是本局的工作人员，被监督人员也是本局的工作人员，有的监督与被监督人员隶属于不同的职能部门，如纪检、内审，但同属于一个单位。有的隶属于同一个部门，彼此利益戚戚相关，监督的实效大打折扣。有的监督人员还承担其他岗位工作，因此自己监督自己的现象并不为怪，根本无独立性可言。 （三）手段太单一，影响监督效果。主要表现在一是监督方式单一，同级监督可采用现场监督和非现场监督两种方式，现场监督是一种事后监督方式，非现场监督是对事前、事中、事后的全过程监督，从近几年外汇局实施同级监督情况看，基本是采取现场监督方式，在指导意见中明确了实施现场监督的程序和方式，而对非现场监督却没有明确的制度规定。二是检查手段单一，在实际工作中，多数检查仍停留在简单的查阅留存的凭证，查错纠弊层面，检查时主要以抽查某一时段发生的业务或某一业务量的一定比例为主，以合规性检查为主，而目前外汇业务90%已实现电子化处理，检查监督手段和业务处理手段的反差，使得监督的广度和深度很难达到预定的要求。 （四）机制不完善，监督成效难以体现。同级监督是一项日常性的工作，按要求同级监督检查后，需形成内控检查报告报局长或主管副局长和上级局，因此有的检查人员认为检查完成的标志即是向单位或上级局交上报告即可；同时指导意见中就实施内控检查的频度、程序、建档等作了具体要求，程序相当繁琐，受人力所限，因此在检查中特别是基层局容易出现重检查过程，轻检查实效的现象，而对于检查中发现问题的后续处理和整改、是否能够整改到位等重视不够，出现检查结束了，监督也就暂时告一段落的现象；同时由于只有建议权，没有明确的处罚权和追究权，受检查部门对整改意见和建议也无视轻重，仍然我行我素，每次检查总有老调重弹的问题，一定程度上失去了同级监督的意义。 （五）责权不对等，影响工作积极性。外汇局系统同级监督任务重、难度大，而实际工作中职责和权利却不对等，在指导意见中规定了监督人员的工作职责，却没有明确其应享有的权利，如阅读上级局下发的与内控监督相关的文件制度和资料，要求各职能部门报送有关工作信息、统计数据等，另一方面，监督人员的利益受工作性质的影响，如监督同级职能部门，其中不仅包括监督同级部门的同事，还包括监督同级部门的领导，甚至包括局长和副局长，工作人员经常处于两难中，既怕得罪领导，又怕影响同事关系，坚持原则怕影响自身利益，不坚持原则又不能履职，在工作中难免有畏难情绪，容易放不开手脚，检查时责任重大，处理时权力很小，因此给出监督结论时要权衡利弊，容易出现避重就轻的现象。 二、正确处理内控监督的几个关系 （一）同级监督和业务监管的关系。同级监督是内控监督的组成部分，侧重于对内控制度执行的监督，业务监管主要是对业务操作规程执行的监督，两者的侧重点不同。同级监督是外汇局的一个内设机构（岗），服从于外汇局的各项职能要求，是对监管者的再监督，既不能代替管理者去管理，也不能代替管理者去监督，只有业务分工关系，没有行政隶属关系，同级监督要