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政府机关创新实践的生成机制 20世纪90年代中期以来,随着市场化改革的深入以及社会结构的深刻变迁,中国特别是东部沿海发达地区广泛兴起了地方政府创新的热潮。地方政府创新实践的内容不仅涵盖了政府角色转型和政府管理模式创新,而且广泛涉及基层民主政治建设,构成了10多年来中国地方政治文化和政治秩序变迁的主题。近些年来,学术界运用西方治理理论和协商民主(deliberativedemocracy)理论,就地方政府创新实践对中国政治发展和治理模式变迁的重大现实意义进行了大量的理论阐释,并因此促发中国政治学界和行政学界完成了一次重要的话语转向,治理、协商民主等西方话语成为政治分析新的主流范式。毫无疑问,治理理论和协商民主理论在既有政治制度框架下强化公共事务治理的民主参与机制的理论旨趣,同中国在稳定既有的政治制度前提下,丰富民主形式、拓宽民主渠道、优化公共事务的管理机制的政治—行政发展策略不谋而合,为探索中国民主政治发展道路及相应的地方治理结构提供了有益的启示。但是,我们也必须注意到,治理理论和协商民主理论作为在西方特定社会背景下产生的带有相当浓厚的“后现代性倾向”的理论,在阐释中国地方政府创新的生成机制、演进逻辑和实践功能时,却存在着明显的内在局限性。 本文将立足于浙江地方政府创新的大量典型案例,就这一现象的本土生成机理和实践功能进行初步阐释。作为改革开放以来中国制度创新最为活跃的省区之一,浙江30年的改革发展历程,展示了一幅完整的内生型的市场体系发育、市场秩序扩展的画卷。在此,市场体系的发育,社会组织的成长与政府角色转型和政府管理模式创新,构成了相互支持、相互促进的互动关系,浙江因此也成为地方政府创新实践最为活跃的地区之一。在迄今为止的四届政府创新奖评选中,全国共有83项政府创新典型案例入围,其中浙江入围项目多达13个,占入围项目总数的17%,成为全国入围项目最多的省区。“浙江现象”的内生演进逻辑,为我们探讨地方政府创新实践的生成机理,提供了具有特殊意义的研究样本。 一、政府转型与政治发展:地方政府创新实践的双重寓意 市场体系的发育以及市场秩序的扩展,构成了中国近30年来社会生活秩序变迁的核心,给整个社会结构以及社会治理模式带来了前所未有的挑战。就后者而言,这种挑战既体现在政府行政管理模式难以适应市场经济运作逻辑与和谐社会秩序维系的新机理上,也体现在政治体制对行政体制改革的内在制约及其难以容纳社会日益增长的政治参与热情的困境上。在中国政治与行政合一的体制框架下,地方政府(党委政府)既是地方行政管理主体,又是地方政治决策主体,这种特殊的角色规定,决定了随着市场化改革的逐步深入,地方政府的角色必然面临着双重的挑战。 表现在政府行政管理层面上,成型于计划经济时代的政府管理模式,特别是全能型的政府角色定位,以及单纯依赖行政命令和组织动员的政府运行机制,越来越难以适应市场经济和和谐社会发展的要求。如何根据市场经济、开放社会的要求,转变政府职能,调整政府运行机制和政府管理模式,不仅成为市场主体、地方大众的迫切愿望,而且成为致力于加快地方经济发展,维护和谐社会秩序的地方政府不得不正视的现实挑战。 表现在政治发展层面,地方高度集权的权力结构,已越来越难以有效地容纳社会公众日益增长的政治参与要求。市场经济与民主政治的相关性,是一个世界性命题。 虽然计量研究也无法证明经济发展水平与民主化进程之间的线性因果联系,但市场经济的发展会对民主政治发展形成某些动力机制或压力机制,却是可以肯定的。就微观机制而言,这里的一个核心问题就在于,市场经济的发展培育出了非民主政体难以应对的社会行为主体,他们基于日益增强的自主意识、权利意识、平等意识,会自发性地产生参与公共事务决策的内在冲动。已经在市场化的进程中获得了经济民主权利的社会公众,必然希望通过直接参与公共选择过程来保障自己的切身利益,阻止公权力对市场过程的任意干预和对自身合法权利的随意践踏,将市场经济的平等、合意的交易原则扩展到整个公共生活领域,将自己的经济民主权利扩展为政治民主权利。与此同时,经济生活水平的提高、社会交往范围的扩大、信息交流的便捷化也会在短期内极大地拓宽人们的视野,产生显著的现代政治理念的社会动员效应,形成参与热情的高涨。 作为地方公共事务管理主体和国家意志在地方的代表,地方政府处在各种社会利益矛盾冲突的焦点上,最能深切地感受到现行的政治与行政体制面临的挑战。同时,作为有着特殊效用目标的行为主体,地方政府基于其自身的行为逻辑,也具有创新政府管理模式、创新微观政治运行机制的内在动力。一方面,在日趋激烈的区域经济发展竞争中,地方政府如果不能积极主动地调整自身的角色定位,减少对微观经济过程过多过滥的行政干预,提高政府运行的效能,就很难在优化区域经济发展环境上