法律监督与强化立法.doc

法律监督与强化立法 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　于洪军 《当代法学》1992年第2期（总第22期） 近些年来，法学界开始了对有关法律监督问题的理论探讨，这对推动我国的法制建设具有重要意义。但是，对于立法在加强法律监督方面的功 能问题 ，还未明确提出进行讨论，而这个问题是法律监督理论探讨所无法回避的。 一、法律监督与法律之间的关系 有一种比较流行的观点，即认为，在我国当今的法制建设上，有法可依的问题已经基本解决了，突出的问题是有法不依，执法不严，违法不究，并总在立法之外寻求解决这个“突出问题”的方法。这种观点表现在对法律监督问题的认识上，就是抛开立法来谈法律监督，或者不注意研究立法在加强法律监督方面的功能。笔者认为，这是对法律监督与法律的关系在认识上的不明确所致。 （一）法律监督与法律的本质区别 法律监督，就其从属性来说，它不过是生活的一个方面，并不具有制度、规范的属性。它是人的一种特殊的社会活动。其特殊性表现在：（1）它是人们专门针对法律执行情况所进行的监视和督察活动。这种活动可以包括建立一定监督组织的活动；揭露和抨击违法的执法者的活动；制裁违法的执法者的活动；向立法机关提供法律执行情况的信息的活动。（2）它的存在是以法律规定为前提的。对法律监督活动，法律没做任何规定，就不存在法律监督这种社会活动，只有法律对法律监督的组织形式、职权范围以及监督的程序和方法作出规定以后，才可能出现法律监督活动。尽管这种规定有可能是不明确、不完整、不科学的。据此，我们可以将法律监督定义为：人们能通过法定的组织形式，依据法定的程序和方法，针对法律的执行情况所进行的监视和督察活动。 法律就其从属性来说，它是一种社会规范。社会生活的各个方面、各个角落都处在其调整范围之内。这是法律区别于其它社会规范的一个显著特点。这种方法可能与目前关于法的特点的定论有些不一致，但客观实际正是如此：任何一种社会行为，要么是法律要求人们必须做的，如纳税行为；要么是法律禁止人们去做的，如犯罪行为；要么是法律允许人们进行选择的，如人们一直以为仅受道德规范调整的友谊、爱情方面的行为，实际上正是选择性法律规范所调整的，并且法律还通过对新闻报道权利的保障，对这方面的行为间接地进行约束。法律的另一个显著特点是，它由国家强制力保证实施。因而，凡是一个完整的法律规范，都是由假定、处理、制裁三部分组成，即使是奖励性的法律规范，也应当规定对发奖人不依法发奖所进行的制裁，否则，国家强制力怎么能保证奖励的实行呢？ 法律的上述两大特点，使它具备了这样一种属性，即：它是作为所有社会活动依据的社会规范。 从以上对法律监督和法律的认识上，可以看出两者的本质区别，即：法律监督属于一种社会活动，法律属于社会活动所依据的社会规范。 （二）法律监督与法律的联系 既然法律是所有社会活动所依据的社会规范，那么，法律监督作为一种社会活动，当然也要依据法律、受法律调整。首先，法律监督以法律为依据。为了对法律的执行情况进行监督，人们需要建立一定的监督组织。建立哪些监督组织，各监督组织的职权范围有多大，需要由法律加以规定；各监督组织通过哪种程序和方法进行法律监督，也要由法律加以规定。法律监督正是依据这些法律规定得以实行的。法律监督如果功效显著，说明它所依据的法律完整、明确、科学；如果功效微小，也一定是它所依据的法律欠缺、含混、不科学。所以，不论法律监督活动的发生还是功效大小，都是以法律为依据的。其次，法律调整着法律监督。有了法律监督方面的法律规定，法律监督才得以发生；而法律监督怎样进行，能发挥出多大的功效也全凭法律的调整。比如，法律对法律监督组织的建立及其职权范围、监督的程序和方法多以命令性、禁止性的规范做出明确规定，那么，有了命令性的法律规范，人们就必须要按照法律的要求，建立起各种监督组织、承担起监督的职责、遵循监督的程序和方法，否则将受到制裁，即受到在人身或财产方面施加的压力；有了禁止性的法律规范，人们就不得干扰合法的监督活动，不得超越监督权限，法律监督活动才有可能真正开展起来。相反，法律对法律监督组织的设立及职权范围、监督程序和方法不作出明确的命令性、禁止性的规定，那就等于仅以选择性规范作出了规定。这也是一种调整，只是这样的法律调整下的法律监督活动，由于可以由监督人和被监督人任意进行和互相抵制，因而无法进行，更谈不上有多大的功效。这说明调整法律监督活动的法律，如果是明确的、完整的、科学的，法律监督活动就能按照人们的愿望进行，发挥出较大的功效；如果是含混的、欠缺的、不科学的，法律监督活动就会与人们的愿望背道而驰背道而驰，发挥不出或很少发挥它的功效。 法律监督虽然是针对法律执行情况所进行的监督活动，但它并不具有保证法律实施的作用。因为法律实施需要各