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健康城市化与城市土地利用 许坚 （中国土地勘测规划院 北京 100035） 我国人口众多，耕地资源相对稀缺，目前又面临人口膨胀、工业化与城市化的挑战。如何协调土地利用问题，引导我国城市化健康持续发展，无疑成为今天摆在我们面前的重要议题。为此中国城市规划学会、中国土地学会联合中国城市规划设计研究院、中国土地勘测规划院，于2005年5月28日在北京国谊宾馆举办了“健康城市化与城市土地利用”研讨会。会议由中国城市规划学会秘书长石楠和中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎主持。建设部城乡规划司司长唐凯和国土资源部规划司司长胡存智到会并讲话。国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲、原北京市城市规划设计研究院副院长董光器、北京大学资源环境学院教授周一星、中国财政科学研究所所长贾康、中国城市规划设计研究院总规划师杨保军、北京市国土资源局副局长张维、中国城市规划设计研究院顾问总工蒋大卫、国务院发展研究中心农村部研究员刘守英、天津市规划局副局长尹海林、中国宏观经济学会常务副秘书长王建、中国人民大学土地管理系教授严金明、深圳市城市规划设计研究院副总规划师牛慧恩、中国土地勘测规划院规划所所长郑伟元等专家在会上先后发言。会议围绕健康城市化、城市发展战略、城市土地合理利用、体制问题、城市总体规划和土地利用总体规划的衔接、土地市场和土地价格等议题进行了热烈研讨。光明日报、经济日报、新京报、财经杂志、法制早报、中国国土资源报、中国建设报等多家主流媒体的记者做了现场采访。现将主要观点综述如下： 关于健康城市化问题 有专家认为，城市土地无序扩张是城市化不健康的主要表现。城市化应是一个土地集约利用的过程，但实际上这些年我国城市用地呈全面扩张的态势。目前有将近30个省提出来要加速发展城市化，但城市化不是自己想快就快，想慢就慢的。 有专家通过实证研究和理论计算认为，城市化的速度不是越快越好。城市化速度应和经济、就业、用地等因素的增长相协调。建议今后，至少在2020年以前，我国的城镇化水平每年提高0.6到0.8个百分点，超过0.8个百分点就是高速度。个别年份达到1个百分点是有可能的，如果连续多年一个百分点的增长是有风险的，经济、土地、环境都支撑不了。而连续多年1.44个百分点的增长完全是虚假的，如果有也是可怕的。 有专家认为，目前城市总体规划已被指责成为是一个“圈地工具”，原因一是在编制规划的时候，单一强调了目标导向，却不考虑客观条件。城市发展的目标定得很高很远，然后根据这个目标需要干什么就干什么。二是急功近利，不考虑在资源约束条件下，怎么样去寻找一种可持续发展的途径。 有专家认为，新一轮总体规划修编的关键是核定合理的城市规模，合理的城市规模应与经济发展水平相适应：一是符合经济发展的阶段性。东京、巴黎、伦敦等国外经验显示，随着经济发展阶段的不同，城市人口增长是一个曲线。因此，城市规模应与这个城市人口增长的曲线相适应。二是符合就业岗位的供给。目前城市总体规划一个很大的问题是不研究就业岗位，没有通过就业岗位测算城市规模。实际上，经济发展的不同阶段，提供的就业岗位数是不同的，城市人口搞得太大，但就业率很低，会造成社会不稳定。三是符合城市自身的发展规律。一个成熟的社区，没有二三十年是建不成的。比如，北京现在的卫星城只有20、30万人，到2020年要达到80、90万，这是不可能的。 关于城市发展战略问题 不少专家都认为，应尽快制定全国的城市发展战略。当前这种盲目追求经济指标、经济政绩的城市发展模式，像洪水一样，硬堵是堵不住的，只能靠疏导，靠城市发展战略来引导。由于没有一个全国性的城市发展战略，目前的城市规划只能是一个过渡性的规划。研讨中，专家们主要提出了以下城市发展战略思路： 1、多中心分散集团式 有专家认为，如果走多中心分散组团式城市发展模式，在各个组团之间既有绿色空间穿插隔离，又有便捷的交通相互联系，不仅能够避免堵车、污染等城市病，又能避开占用优质的耕地。 2、都市圈 有专家提出，中国应在2030年前建成20个都市圈。认为都市圈一个最大的好处是可以大大的节省道路用地。比如日本三大都市圈之间的物流量，只占全部货运量的1.5％，98.5％的货运量是在三大都市圈内部发生的，而每一个都市圈对外开放度都很高，出口都占到都市圈GDP的20％以上。日本都市圈之间的相对封闭性是由土地的稀缺性决定的，我国的土地比日本更稀缺，因此，更应该走都市圈的道路。 3、大城市带小城镇 有专家认为，在我国专门发展大城市有许多问题，专门发展小城镇也有许多问题，而应该发展大城市带周边小城镇的城镇体系，农田作为中间的隔离带。认为这种模式与目前的实际情况相符合，可能比较容易发展，也可以回避大城市、小城镇的一些问题。 三、关于城市合理用地问题 有专家认为，从国际上看，城市用地可分成三种类型