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公路建设：关于公路投融资体制的完善 改革开放以来，公路作为五大运输体系中最重要的运输方式——道路运输的基础设施，取得了举世瞩目的快速发展。到2005年底，我国公路总里程达到192万公里，其中高速公路达4.1万公里，位居世界第二；二级以上公路达到32万公里。公路事业的快速发展，为推动国民经济发展、提高人民群众生活质量做出了重大贡献。? “十一五”期间仍是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，要求公路总里程达到230万公里，五年新增38万公里；高速公路达到6.5万公里，新增2.4万公里。完成这一任务，需要数万亿元的巨额投资。? 资金是公路发展的最关键问题。改革开放以来，正是公路投融资体制改革适应了社会主义市场经济规律，才推动了我国公路建设的快速发展。完成“十一五”公路发展的艰巨任务，仍然需要继续推动公路投融资体制改革，筹集更多的建设资金。同时，随着国民经济的增长、人民生活水平的提高，人民群众对公路事业发展提出了更高的要求，公路发展中出现的一些问题，如人民群众反映的收费公路站点多等，都与公路投融资体制有着紧密的关系。因此，认真思考、总结、完善公路投融资体制，对公路建设全面贯彻落实科学发展观、实现更快更好发展具有十分重要的意义。? 一、公路的经济属性分析? 准确认识和把握公路的经济属性，是制定公路投融资政策的基础。 在公路经济学研究文献中，较一致地认为公路具有如下经济属性：公路是国家主要的基础结构，在经济结构中属基础产业；公路是公共产品，但存在级差效益。? 公路是国家最重要的基础产业之一，这早已是人们的共识。特别是在市场经济条件下，交通运输是市场机制作用于人类经济行为的首要物质前提，没有一个现代化的运输体系，就很难想象会有一个较为完善的市场经济。同时，交通运输是现代经济社会发展的命脉，其规模的大小和水平的高低是经济社会现代化程度的基本标志之一。我国人民群众用十分形象的语言说明了这一道理：要想富，先修路；致大富，修高速。 公路从本质上讲属于公共产品的范畴，具有很强的社会公益性。公路具有公共产品非竞争性和非排他性的明显特征，在达到一定点之前，道路上多一辆汽车不会妨碍原有汽车的行驶。同时，公路还具有显著的外部经济特性，不仅给直接使用者带来效益，而且对整个国民经济发展具有显著的拉动作用，对公路沿线群体更是带来直接的巨大效益。? 但是，公路由于存在级差效益，决定其又不是纯公共产品。所谓道路级差效益是指：与其它道路或运输方式相比，某特定公路对使用者提供的道路使用效益的差额。道路使用效益一般包括：运行成本降低、里程缩短、时间节约、行车事故减少、减少拥挤、提高运输质量等带来的效益。? 根据上述分析，我们可以明确公路发展的如下思路：公路是重要的基础产业，是国民经济命脉之一，国家、各级政府必须高度重视、加快发展；由于其基本属于公共产品，公路建设应以政府投资为主；由于其显著的外部经济特性，政府要制定优惠政策予以扶持鼓励；同时，由于存在道路级差效益，部分公路可以收费，采用市场化方式运作。? 二、我国公路建设投融资体制改革回顾? 计划经济时代，在交通基础设施建设方面，铁路、港口、机场的建设项目基本上都是由中央政府统一安排投资，而公路建设则有所不同。建国初期，公路建设由中央和地方分工负责，中央政府负责国家干线公路的规划与修建，地方政府负责本区域公路的规划和修建。1958年，中央政府决定，除国防公路仍由中央政府专款投资建设外，将其它公路的建设与管理权全部下放到地方，中央政府基本建设中从此不再列公路建设项目，而改由地方政府计划安排。 在计划经济体制之下，公路建设投资主体单一，政府是唯一的投资主体，而且中央政府把繁重的公路建设投资任务交给地方，地方政府由于财力有限，难以拿出充足的资金发展公路。虽然各级政府采用了很多办法推动公路建设，但受资金不足制约，公路建设长期落后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈。运货难、乘车难，运力与运输要求的矛盾越来越突出。 改革开放后，随着国民经济发展的迫切需要，各级政府把解决公路瓶颈制约问题放在突出位置，开始了公路投融资体制改革。1984年，国务院作出允许贷款或集资修路收取车辆通行费（即“贷款修路，收费还贷”）的决定。1997年颁布的《公路法》，以法律形式对政府收费还贷公路、国内外经济组织投资收费公路及公路收费权转让作出了明确规定。 这些改革措施，巨大地调动了各级政府加快公路建设的积极性，各地在实践中创造出了很多行之有效的公路投融资方式，归纳起来大致有如下几种：? 1.以各级交通主管部门作为项目业主，贷款修路、收费还贷。? 2.由各级政府集资修建收费路。? 3.利用国外政府和银行贷款修