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国家生态治理体系和治理能力现代化研究子课题建立空间规划体系，落实用途管制张琦 田国强2014年7月8日目录一、建立空间规划体系，是应对当前空间开发形势的制度基础。1（一）空间开发的基本情况。1（二）空间开发面临的形势。2（三）空间开发存在的问题。2二、建立空间规划体系，是落实国家加强生态治理体系和治理能力现代化的重要抓手。3三、建立空间规划体系，需要立足现实总体谋划，深入开展空间规划体制改革。4（一）空间规划体系现状。4（二）空间规划体系的战略构想。5（三）空间规划体系的构建思路。6四、以用途管制为核心，建立系列配套制度，保障空间规划体系顺利实施。7（一）加快开展资源环境承载能力监测预警，扎实做好建立空间规划体系的基础性研究。7（二）破除一亩三分地的发展思维，建立区域联动的规划体制。8（三）强化用途管制制度，强化空间规划体系的整体管控。8（四）落实好生态用地在用途管制中的管控，强化生态用地的引导与管制。9（五）健全空间规划法律体系和实施措施，切实保障空间规划体系的顺利推进。9建立空间规划体系，落实用途管制党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，明确要求加强生态文明领域体制机制和法律法规安排，强化现代化治理能力建设。落实这一中央战略要求，核心在于强化制度保障和落实，特别是需要建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，以空间规划体系建设为统领，划定生产、生活、生态的空间开发管制界限，落实用途管制。一、建立空间规划体系，是应对当前空间开发形势的制度基础。（一）空间开发的基本情况。我国幅员辽阔，地域差异巨大，由东南沿海向西部内陆水热条件空间分异明显；资源总量丰富，种类较齐全，但人均占有量不足；生态类型多样，但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。改革开放以来，我国空间开发表现出一系列显著特征：1. 城镇化加速，人口向东部沿海和大城市聚集。改革开放以来，我国已经进入城镇化的快速发展阶段，城镇化率从1995年的29.04%快速提高到2013年的53.73%，人口向沿海、沿江、沿线地区集聚趋势明显。但人口的空间分布基本特征未发生根本变化，整体上仍保持瑷珲—腾冲一线东南侧人口稠密、西北部稀疏的空间特征。2. 经济持续较快增长，区域经济向多极化发展。改革开放以来，我国经济保持持续快速增长，年均增长率超过10%。通过区域发展总体战略的深入推进，中西部地区发展步伐明显加快，全国区域经济增长格局趋于多极化，区域发展相对差距呈现缩小的趋势，但区域发展的绝对差距仍然持续扩大。3. 产业空间聚集趋势明显，地区专业化分工加深。改革开放以来，二、三产业继续向东部和区位条件突出的地区集聚，在东、中、西部地区不同层次的产业集聚区已经初步形成。沿海部分地区现已进入工业化中后期发展阶段，中西部及东北地区将成为我国重要的能源原材料产业基地、普通消费品制造业和装备制造业基地。4. 资源开发规模急剧扩大，开发强度不断上升。我国经济快速增长伴随着资源和能源快速消耗、生态环境破坏，经济发展与资源保障之间的矛盾也不断突出。资源和能源对外依存度持续增高，对我国经济社会的保障程度出现下降趋势。5. 建设用地规模迅速扩张，土地利用变化加快。近年来土地利用变化不断加快，城镇建设用地规模快速扩张，农用地大量减少，城市建成区面积由1990年的128万公顷增加到2011年的456万公顷，建设用地快速扩张和粗放利用，占用了大量宝贵耕地资源，对生态、环境带来了巨大的负面影响，也引发了一些社会矛盾。（二）空间开发面临的形势。1.面临日趋激烈的全球竞争，提高竞争力是空间开发的关键环节。随着经济全球化的深入发展，全球竞争日趋激烈。以低廉的工业用地、低工资和各种优惠政策来吸引外资的传统模式难以为继。我国需要加快实施分类管理的空间政策，形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，提升国家的整体竞争力。2.跨入中等收入国家行列，全面建设小康社会是空间开发的核心目标。我国已经跨入中等收入国家的行列，经济快速发展积累的收入分配不合理、城乡区域差距扩大、产业升级缓慢、创新不足、生态破坏、环境污染、公共服务不均等问题制约经济社会可持续发展，空间开发必须进一步重视社会公平和地区公平问题，加快提升发展的协调性，建设惠及全体国民的小康社会。3.进入工业化中后期，转变发展方式是空间开发的核心任务。经济结构和区域失衡问题的不断加剧，以及对外贸的过度依赖，亟需转变国家发展方式，加强建设若干依靠内需带动增长的经济发展区，提供惠及全国的基本公共服务，在保持发达地区竞争力的同时，把欠发达地区的发展问题放到优先的位置上来。4.进入改革攻坚期，深化体制改革是优化国土空间开发格局的重要保障。在复杂严峻的国