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苏州农业规模经营的再调研 孟焕民　张三林　陶若伦 二〇〇八年 苏州的农业出路究竟在哪里？2007年中央一号文件已非常明确地指出了方向。最近，党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又进一步强调“加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路”。在现代农业诸多要素中，规模经营是一个基础性条件，这是邓小平早就预言的“第二个飞跃”的重要标志。 农业是弱势产业，粮食是特殊商品，土地是稀缺资源。世界上几乎所有先进国家和地区的政府都对农业特别是粮食生产施行了一系列的扶持政策和措施。在我国现行的制度（重点是财政制度、土地制度）条件下，农业包括粮食生产的规模经营，能否做到较快而有效地推进，从一定意义上说，关键取决于政府的职能是否到位，措施是否得当得力。 基于上述认识，我们在2007年《苏州市农业规模经营的调查与思考》基础上，再次展开了较为全面的调查，着重围绕政府在推进农业规模经营中的责任与作为，对农业规模经营的研究进一步细化、深化。 一、苏州农业规模经营在探索中前进 邓小平同志早在1990年3月就指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进，当然这是长期的过程。”应该说，苏州农业的第一个飞跃，在上世纪80年代就基本完成。由于苏州属人多地少地区，又是工业化程度较高的地区，加上价值规律的作用，农业的规模经营，即第二个飞跃，实际上是伴随着分田到户的施行就同时开始了。在最近20多年里，苏州对发展农业规模经营的探索一直没有停止过，经历了一个从不自觉到自觉、从农民自发行动到各级政府积极推动的过程。这种探索大致可分四个阶段： 第一阶段，上世纪80年代。这一阶段属农民自发进行土地流转为主的阶段。那时期是苏州乡镇工业大发展时期，进入乡镇企业务工成为众多农村劳动力的选择，经营承包土地成了他们的一种兼业。在这一情势下，有部分务工农民就自发地把承包的土地流转给亲戚、邻居及愿意多种地的农民，农业的适度规模生产开始出现。比如昆山陆扬乡在1983年就创办了40个家庭农场。 第二阶段，上世纪90年代初。这一阶段属政府推动为主并以发展集体规模服务为主的阶段。那时针对一家一户小规模生产中所暴露出来的种种弊病，各地都在分户生产、集体（以村为主）服务方面进行了探索，创造出了以“五有六统一”为主要内容的“统分结合”的双层经营机制，集体为分散农户提供农业的产前、产中服务。1991年底全市粮食生产实行集体统一服务的面积达150万亩，约占粮田总面积的50%以上。 第三阶段，1998年以后。这一年开始土地二轮确权承包，原有的农业规模生产和规模服务格局被打破，加上政府鼓励农业内部结构调整，水产、蔬果、畜禽、园艺等产业迅速发展，土地的潜在价值进一步显现，因此不少农民对承包地抱着“不种也不放”的态度。这一阶段的土地规模经营表现出来的特征，一是农民自行流转为主，二是规模经营主体以外地人为主，全市种粮、种菜、养殖大户三分之二是外来劳动力。全市土地规模经营面积比第二个阶段明显回落。 第四阶段，党的十六大以后。党中央对“三农”工作十分重视，提出加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。在这一阶段里，苏州各级政府明显加大了推进农业规模经营的力度，改革体制，出台政策，创新机制。特别是在土地流转方面先后出台了一系列文件政策。2002年全市农村工作会议强调：“按照‘依法、自愿、有偿’原则，积极探索以土地承包权作价入股，使用权转让、转包、租赁、互换、合作，加强农用地有序、合理流转，实现生产要素市场化配置，确保农民土地收益权。”2005年又先后出台了《关于发展农村专业合作经济组织的意见》、《关于加快推进和完善社区股份合作制改革的实施意见》、《关于积极探索农村土地股份合作制改革的实施意见》。2007年年初，市委、市政府还确定了全市13个镇（每市选择两个镇，每区选择1个镇）作为土地适度规模经营整体推进试点镇（街道）。全市各级党委政府也都根据各自的实际情况，创新土地流转机制，加大财政扶持力度，积极引导农民流出土地，农业规模经营进程明显加快。2008年5月的调查数据显示，据7个县（市）区不完全统计，包括粮食、瓜菜、花卉苗木、果品、水产等农用地流转面积96.75万亩，约占农用地总面积的31%，多种形式规模经营面积88.57万亩，约占农村地总面积的28%。 政府如何有效地推进农业规模经营，各地在积极探索中都创造了丰富的经验，尤其是以下三个地方的做法具有一定的代表性及推广价值。 一是张家港市做法。主要特点是由政府财政补贴流出土地的农户和奖励流入土地的规模经营户，重点扶持效益较低的粮食、蔬菜生产和新兴农