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整体性治理理论与西方治理实践研究 　　摘 要 整体性治理理论兴起于20世纪90年代末，旨在解决由于部门间制度关系设计不合理，而带来的碎片化问题的理论。该理论一经提出，就在世纪范围内广泛传播。以英国为首，美国、澳大利亚等国相继开展了以整体性治理理论为指导的改革运动。本文通过对整体性治理理论产生的背景、理论内涵和西方国家在整体性治理理论应用方面的实践案例几个方面进行梳理，考察和分析整体性治理理论的生命力和未来展望。 　　关键词 整体性治理 改革 实践 　　作者简介：赵茜，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，行政管理系硕士研究生。 　　中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-176-02 　　整体性治理理论由英国学者佩里希克斯首倡，基于对新公共管理运动带来的碎片化问题的反思，旨在推行一种充分利用信息化技术、网络化技术，以整合为基本手段，跨越组织功能边界，追求在“政策、规章、服务、监督”四个方面，进行治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合，以期为民众提供无缝隙而非分离的服务的治理模式 。该理论自1999年在《整体政府》一书中首次提出，作者佩里希克斯开篇就以新公共管理运动带来的碎片化问题为出发点，结合英国、美国、澳大利亚等国家的实践发展路径，旨在提出一种替代性的理论。 　　一、整体性治理产生的背景 　　（一）对新公共管理运动的批判与反思 　　20世纪70年代末，针对传统官僚制存在的结构僵化和公共服务供给效率低下等诸多问题，西方国家先后开展了以政府再造为主要内容，以分权化、市场化、民营化为工具的新公共管理运动。这一改革是卓有成效的，它为传统的管理体制带来了活力、效率和创新，并有效地抑制了政府的增长。但是政府在引入竞争机制、强调分权的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了“各自为政”碎片化的制度结构，从而引发了包括缺乏公众信任和信心、集中于错误的事情、低效益等碎片化问题，这是新公共管理运动的压倒性失败 。 　　整体性治理正是出于对新公共管理运动的一系列问题的反思，而发展起来的一种替代性理论。该理论认为政府应该更关注于人民需求和实际结果，如医疗、就业、减少犯罪，而不是上一波改革中占主导的行动方式。对新公共管理运动的批判与反思，是整体性治理理论产生的根源。 　　（二）全球化时代的影响 　　全球化时代的环境对于政府治理模式形成巨大冲击，主要表现在两个方面：一是跨界、跨域问题增多、流动性加快、复杂程度高，使得单一部门的政府难以独自应对挑战。全球化时代的来临，打破了传统的地理疆界、行政边界，各级政府部门在应对如空气污染、流域治理、传染疾病等跨域跨界问题时，必须依赖跨越边界的协调行动才能够加以解决；二是公共议题的复杂性越来越高，单个政府组织无法实现有效的治理。全球化时代的到来，使得政府部门更多地应对如恐怖主义袭击、公共医疗保障系统建设等公共复杂议题挑战。由于受到资源、政策、信息等条件限制，单向度、单一部门的单个政府组织无法实现有效的治理，需要跨功能、跨组织的治理机构的联合行动，包括中央和地方政府、地方政府部门间、政府与私人组织、社会团体等联合实施整体战略。 　　整体性治理理论正是看到了在全球化大背景下，单个政府组织在应对跨越组织边界、多元化、复杂化的公共议题和问题时，由于资源、政策、信息等条件受限，所表现出的无力感。因此，全球化时代要求政府转变治理模式，整合多部门力量，跨越组织功能边界，实现有效治理的要求。全球化时代的来临，是整体性治理理论产生的助推器。 　　（三）新信息网络科技的发展 　　进入20世纪以来，新信息网络技术的高速发展，不仅极大地改变了人类的生活方式，而且还在与政治融合的过程中，扮演着重要角色：电子政府的发展正印证了这一发展趋势。新信息网络技术的发展，极大地降低了政府部门间横向沟通和合作的成本，改变了原有的政府部门单独运作的模式，搭建起了互通的网络平台和系统，增强了部门间的沟通联系，提高了行政效率和问题回应度，也为部门之间的信息共享创造了条件。整体性治理理论吸收新信息网络技术发展的精髓，提出“一站式服务” 的主张，跨越传统行政部门的组织功能界限，整合各部门职能，共同为民众提供无缝隙的服务。 　　二、整体性治理理论的内涵 　　综观希克斯关于整体性治理理论的论著，笔者认为该理论的核心思想，在于整合和民本，前者是手段，后者是目标。通过整合，使相对独立的政府部门、组织，以民众需求为导向和行动目标，跨越组织功能界限，以信任、信息、责任、预算等功能性要素为保障，形成合力，满足民众需求，体现政府执政为民的价值目标。 　　（一）逆碎片化治理：重新整合 　　整体性治理理论要解决的首要问题是碎片化，重新整合是对新公共管理碎片化的反思与修正。上一代政府改革