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新时期下环境法发展的困境与出路 　　摘 要 随着我国经济的飞速发展，相应的环境问题日渐突出，而人们的认知能力不断加深，对环境问题也愈发重视。环境法作为新兴社会法，在面临诸多挑战的同时，也迎来了发展的新时期；环境管制的主体日渐多元化，公众参与与政府管制发挥着同样重要的作用。本文拟从环境法中政府管制的角度阐述强制适用型、经济刺激型、自愿型等不同的环境管制方式，以及公众参与的角度阐述其主体适用、参与方式等具体问题进行分析，增强环境管制与民主的互动，探究新时期下环境法发展的困境与出路。 　　关键词 环境法发展 政府管制 公众参与 公益诉讼 　　作者简介：徐彤，西南政法大学民商法学院。 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-076-02 　　一、引言 　　环境法作为新型社会法，在近年来迎来了诸多新的发展，对环境的管制也逐渐从政府主导模式向政府管理与公众参与互动模式转换。2012年新修改的《民事诉讼法》第55条对污染环境等行为引入公益诉讼，拓宽了公众参与到环境监督与管制的途径，也进一步表明了我国的环境法发展迎来了新时期。在全球化日益明显，环境问题愈发复杂的时代背景下，在机遇与困难并存的新时期，从政府职能与公众参与发面探讨环境法的发展的困境与出路显得极为重要。 　　二、环境法中的政府管制 　　政府在环境的管制中扮演着极为重要的作用。在市场机制体制下，在环境保护方面引入市场机制是必要的，但是外部性突出、环境资源产权难以界定、相当一部分环境资源市场难以形成、环境利益的长远性和环境风险的不确定性等一系列市场失灵现象，使得政府在环境管制中的介入具有正当性和必要性。政府对紧急活动的适度干预，能纠正人们行为的外部不经济性，有利于对环境污染和破坏进行预先控制，能对环境保护进行整体协调。并且政府在培育环保市场、建立市场机制方面起基础性作用。政府对环境的管制具有预先控制，能解决环境问题事后治理的不经济性，“环境评价制度”、“三同时”制度等均是政府解决环境问题、进行环境管制过程中发挥整体协调作用的具体体现。：但是政府在实行环境管制的过程中，也因各方面的因素而存在很大的局限性，使得环保职能的实现存在诸多制约，例如环保职能设置不够科学合理、环保职能太具体而宏观和综合管理薄弱，其管理多以直接管理为主而缺乏间接管理等方式，管理手段单一，部门环保职能的配置不够合理，政企不分，资源管理部门的管理只鞥也存在着交叉重复与割裂，缺乏配合导致多头管理或是管理空白，职能实施的保障措施也不够，社会支撑基础薄弱，公民的环境权不健全，这些都使得政府在进行环境管制时预期目的和实际成效间还存在很大的距离。而环境问题的持续恶化，经济体制改革的进一步深化等动因都要求政府在对待环境问题、进行环境管制时，在管理模式、理念、组织等方面都应该顺应新时期的要求进行转变。 　　政府在环境管制中的介入方式和力度应当是多元的而不是单一的，不能用总括的手法解决环境管制中出现的一切情况与问题，而应以不同手段对待不同性质的环境问题。一是以强制许可式的环境管制，其核心是环保许可制度；环保许可制度具有强制性和垄断性，并且实行总量控制和针对性管理，具有资源再分配性质。环保许可制度主要是在《环境影响评价法》中有所规定，其实施约束机制主要有强制适用、环评审批、公众参与、追踪检查、违法处罚等。但由于上下级政府间的目标差异、环保部门和环评机构的利益共同体关系、行政部门之间缺乏配合、法律责任等缺陷使得该制度执行力低，公众参与形同虚设《环境影响评价法》第31条几乎所有未报批环境影响评价报告的单位都可以通过补办手续的方式弥补其违法行为。这使得政府在有关强制许可式的环境管制上要完善立法、促使各级政府对环境质量负责加强执法力度、完善执法手段、建立双罚制度、建立多方位的监督体系，实现上级监督、公众监督、非政府组织监督、竞争者监督和企业内部监督机制并存的转变。除环保许可制度外，排污许可制度也是政府强制式环境管制的重要制度之一。我国推行排污许可制度十几年来实施效果显著，但仍存在着一系列不容忽视的问题，例如制度的实施程度太低，缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性，许可程序存在严重缺陷、公开性不够、缺乏异议和听取公众意见程序，手续繁多、耗时过长。并且推行该制度在法律、经济、技术上的支持也存在诸多障碍。在环境法发展的新时期，重新确定排污许可制度的法律地位，将排污许可制度从总量控制的框架内独立出来，以排污许可制度作为污染管理的中心环节，将排污许可制度和其他制度结合起来，提高许可证的效力和权威性，统一排污许可制度的形式，完善排污许可证管理的程序，保护公众的利益，才能真正改善排污许可证的实施机制，完成政府在环境管制中该环节上的转变。二是经济刺激式的环境管制。一方面是环境税的征收，例如排