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执行力三大怪象 转型期的中国社会,利益主体结构、利益需求结构和利益实现途径都更加复杂。一些基层政府在执行层面呈现出趋利化、媚上化、形式化三大特点。 趋利化: 有利的亢进执行,无利的疲软执行。 　　为什么政策明明对头,下面就是顶着不干?为什么上面三令五申,下面却置若罔闻?对法律法规和方针政策,合意的就“用足用活”,不合意的就不理不睬,束之高阁。“上有政策,下有对策”,管理者与被管理者之间天生就存在利益博弈,所以在执行上级政策时,我们常常看到一些基层政府或部门通过各种“对策”阻挠执行、虚假执行甚至扭曲执行。 　　有专家指出,公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分,政策执行活动就是对利益的重新配置,而趋利避害是人之共性,必然导致各个利益群体为了自身利益进行博弈,力求自己的利益最大化。 　　“现在基层都疯狂追求GDP,像‘保增长保红线’的土地政策、房价调控政策等关系老百姓切身利益的,由于影响地方‘土地财政’,推动起来步履蹒跚。”西部某县副县长告诉记者,“上面的硬杠杠,下面见了黄灯赶快走,见到红灯绕道走,心中都装着小九九,千方百计打擦边球。” 　　“政府权力部门化、部门权力利益化”,趋利化还体现在自身利益取向上,擅自设权,大力发展“审批经济”、“罚款经济”、“收费经济”,不管上面出台什么政策,执行心态都是各取所需,对自己有利的条款,执行时有过之而无不及;对自己不利的条款,或避而不提,或蓄意误读,使上级的政策、法规在此形成“中梗阻”。比如在征地拆迁中,一些部门就存在许多有悖国家政策的地方“土办法”。市民廖先生在谈到自己无奈被强拆的旧居时调侃道:“中央有政策,下面有对策,有钱有权的人可以在政策与对策之间想计策,老百姓对政策与对策都束手无策,只有坐等政府来拆……” 　　无论是你有政策、我有对策的替换性执行,断章取义、为我所用的选择性执行,软拖硬抗、形式主义的象征性执行,还是大搞土政策的附加性执行……这些执行怪现象的背后,都是本位主义、地方利益在驱使。对上面给资金给项目的政策,趋之若鹜,如中央4万亿投资计划出台后,地方暗暗角力,“跑部钱进”,体现出了超强的执行力;对一些事关百姓民生切身利益和社会长治久安良性发展的“长策”,如节能减排、结构调整等却显得执行疲软;对一些规范官员从政行为、加强党风廉政建设的规定,就不痛不痒,用会议贯彻会议,文件贯彻文件形式化执行;对一些破除当地非法利益格局的严令,就软拖硬抗,拒不执行,如中央三令五申清理小煤矿,一些地方官员置若罔闻,“官煤勾结”难以撼动。 　　西部某地级市副市长张先生告诉记者,趋利化是地方政府执行政策法规的重要取向,已经形成官场潜规则。如上面要求一些部门按行政许可法的要求清理不合理的部门行政法规,但结果是,被清理的是那些不收费的项目,收费的项目纹丝不动。 　　媚上化: 　　法规不如批示,批示不如暗示 　　“法规不如文件,文件不如批示,批示不如暗示”,在地方执行层面,执行力的强弱,往往并不取决于政策的重要性或法律的权威,而取决于顶头上司的态度。在一些地方,国家的大政方针可以束之高阁,法律法规可以置若罔闻,但贯彻领导的指示却是压倒一切的任务,往往能在执行各种决策中起到决定性作用。换言之,一些地方政府执行力呈现出强烈的媚上化。 　　如今,地方主要领导对各种问题的批示和最新指示,已然成为当地媒体日常报道的头版头条,各地各部门的重视程度与执行力度、执行进展等内容,通常也要跟踪报道数天。这既为推动工作提供动力,也为层层执行畅通“保驾护航”。法律规定少人问津,工作重心围着上级批示转,群众要解决问题,千方百计通过信访找领导求得批示,法律法规解决不了的信访难题,通过领导批示往往迎刃而解。这种现象不仅是对建立法治社会的严峻挑战,更给信访部门带来了巨大的压力。 　　“领导一重视,事情就好办”,政策法规的“肠梗阻”与批示的畅行无阻,恰恰对比出一些地方党政系统执行力的错位。有专家指出,人治执行方式与法治尚未成熟造成了政府执行力的短板。由于法治执行机制的软弱,正常的行政执行途径往往被忽略,依靠行政官员的个人威权,上下级关系代替制度规则,似乎就成了必然选项。 　　“基层好多问题是早已成顽疾,久拖未决,大家都捂盖子,力求相安无事。直到终于出事了,上面领导批示了、痛斥了,大家就重视了,事情就解决了。”一位县纪委书记告诉记者,“像我们县建筑工地施工安全问题,制度都写在墙上,建设局执法大队该执行不执行,不该执行乱执行,等最后出了事故,领导拍了桌子,才彻底清理整顿。” 　　一些并不复杂的事件总是要“惊动国务院”、“惊动中纪委”,才能执行到位,于是,现实中出现了这样一个悖论:人人批判人治,但当遇上只有领导关注才能解决问题的时候,人人又渴望人治能够迅速见效,对威权政治寄予厚望,才有了信访