如何突破贫困陷阱 1.doc

如何突破贫困陷阱 1 一、研究目的 1 二、研究路径 4 三、主要研究发现 6 How to Get Rid of Poverty Trap 14 如何突破贫困陷阱 - 滇、青、甘农牧藏区案例研究 朱玲 提要：中国扶贫政策的一项重要目标，是在消除暂时性贫穷的同时，缓解长期贫困群体的贫穷程度。聚居在青藏高原的藏族贫困农牧民，贫困程度深重。帮助他们突破贫困陷阱，需要采取多方面的、综合性的措施，除了最低生活保障政策，还需要投资于基础设施建设、信息供给、技能培训、市场组织建设、技术支持、卫生、教育及其它社会服务供给。 关键词：农牧藏区 减少贫穷 发展政策 一、研究目的 减少贫穷，是联合国千年发展目标中的一个重要项目，也是中国改革开放30年中政府和公众关注的一个主题。自1982年起，中央政府就在西北地区实施扶贫计划。此后又针对市场化进程中地区差距扩大的问题，推行西部大开发政策。与此同时，还以贫困县里的农村贫困人口为目标群体，实行了“八七扶贫计划”，社会公众的扶贫行动也不断强化。按照国家扶贫标准，农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2007年底的1479万人，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%。联合国《2005年人类发展报告》指出，按照每人每日平均消费（或收入）1美元的贫困标准，中国的贫困发生率自1990年以来已经下降一半，提前完成了千年发展目标。 不过，就消除贫穷的目标而言，中国依然任重道远，更何况贫困标准的变化还会带来不同的统计结果。最近，世界银行根据2005年的平价购买力重新换算国际贫困标准，计算结果为每人每日平均消费（或收入）1.25美元。据此估算，同年中国农村贫困发生率为26%，城镇贫困发生率为2.2%；2006年，二者分别降至24.5%和1.4%。 就贫困人口的分布来看，全国一半以上的贫困人口居住在西部山区；在山区居民当中，少数民族的贫困发生率高于全国平均水平。 历经20多年的农村扶贫行动，西部山区仍然生活在贫困线以下的少数民族人口，当属贫困程度深重的长期贫困群体。聚居在青藏高原的藏族贫困农牧民，便是其中的一部分。 当前，即使在贫困人口总数变化不显著的情况下，贫困人口的结构也在变动之中。在市场化进程加快而乡村人口风险防范能力脆弱的条件下，气候变化、自然灾害、价格变动、劳力损失等天灾人祸，都可能使非贫困人口处于暂时贫困的境地。暂时贫困人口若不能及时而有效地脱困，则很可能陷入长期贫穷。至于那些生活水平处于贫困线附近的人，则在“脱贫”与“返贫”状态之间频繁变换。 自上世纪80年代起，中国政府的扶贫投资规模逐渐增大。截至2009年底，国家财政专项扶贫资金使用近2000亿元，财政贴息贷款达2000多亿元。政府投资的重点，是有助于在贫困地区建立“造血机制”的项目。近年来, 一些国际性的扶贫专题研究结果显示，中国改革初期的农业发展和此后国民经济的快速增长，是以往成功实现大规模减贫的主要推动力。以促进“造血机制”为特色的扶贫项目，实质上也是经济增长导向的政策措施。然而仅有经济增长是不够的，即使是有利于穷人的经济增长方式，也很难惠及所有的穷人。例如，贫困人口当中的老幼病残等劳动能力低下或不具备劳动能力的人，几乎难以参与经济增长进程，因而也就难以直接分享增长的好处。对于这样的群体，缓解贫困的有效措施是社会救助、营养健康干预和生活照料服务，而非生产项目投资。又例如，在贫困程度深重的群体当中，即使是具有劳动能力的人，也难获得扶贫计划中的商品生产项目投资。笔者在最近20年的农村调查中注意到，在中国的扶贫实践中，优先获得此类投资的往往是贫困地区的非贫困人口，或是贫困程度较轻的穷人。究其原因主要有两点：一是现存的社会排斥。在扶贫资源分配过程中，非贫困群体比贫困群体有更大的发言权；二是出于扶贫机构对项目成功的预期。贫困程度深重的群体由于在居住区位、信息获得、观念开放、健康状况、受教育程度、劳动技巧和经营能力等方面均处于不利地位，即便获得市场取向的生产投资项目，失败的风险也远远高于其它群体。因此，缓解这一群体的贫困，需要采取多方面的、综合性的措施，除了最低生活保障政策，还需要物质基础设施投资、信息供给、技能培训、市场组织建设、技术支持及其它社会服务供给，等等。 进一步讲，在致贫因素日益多元化的情况下，有必要以减少现时的贫困和预防未来的贫困为目标，重新审视现有的减贫战略和政策，以便及时做出调整，改善公共扶贫行动的效率。为了继续有效地缓解贫困，必须对贫困人口加以细分，针对不同类型的穷人面临的困境，采用不同的政策组合来施加干预。这就不仅要确认谁是穷人、居住何方，而且要弄清楚他们属于哪一类型的穷人；不仅要了解不同类型的穷人为何贫困，而且要弄清楚多种致贫因素的相互