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淮河行蓄洪区管理需要新思路 内容摘要：长期以来，各种主客观因素迫使淮河行蓄洪区管理中采取了“双功能”定位和“封闭式”治理思路，导致行蓄洪区人水争地矛盾较为突出，既影响了正常的行蓄洪，也给区内居民的生产生活造成很大损失。新阶段，行蓄洪区管理需要思路和模式的创新，总体上可以根据未来要承担的功能的不同，将现有行蓄洪区划分为防洪保护区、行蓄洪及生态涵养区和行蓄洪限制发展区三种功能区，对不同区域赋予不同的管理目标，实行分类管理。为此，需要加快立法和规划工作，推动管理体制改革和机构调整，进一步完善并加大政策支持力度等。 关键词：淮河流域，行蓄洪区，管理 一、淮河行蓄洪区的基本情况和面临的主要问题 由于淮河流域有着特殊的地理和气候条件，依靠干流修建堤防和大坝等工程技术手段难以从根本上解决防洪问题，行蓄洪区成为防洪工程体系的重要组成部分，在淮河防洪体系中发挥着重要的不可替代的作用。 一直以来，行蓄洪区既是洪水滞蓄的场所，又是区内群众赖以生存的生产生活场所。2006年，沿淮共有27处行蓄洪区，总面积近4000平方公里，耕地近350万亩，区内人口约176万。包括下游的洪泽湖周边滞洪圩区在内，耕地约500多万亩，人口约280万。 自淮河流域1950年的大洪水发生后国家设立行蓄洪区开始，到2006年底共55年的时间里，有33年都启用了数量不等的行蓄洪区，启用行蓄洪区的次数总共达到196次，平均每个行蓄洪区被启用7次，除个别没有启用和部分只在上世纪五十年代启用过之外，其他大部分行蓄洪区在历次洪水中都被频繁启用。2007年7月再次发生自1953年以来最大洪灾，又有10个行蓄洪区被启用。 设立行蓄洪区以来，经过几次大规模建设和长期探索，行蓄洪区的建设和管理取得了巨大的成就，不仅保障了行蓄洪区的正常使用和区内居民的生命安全，行蓄洪区居民生产和生活条件也有了一定程度的改善。1982年淮河发生较大洪水后，国家决定将行蓄洪区安全建设项目列入“六五”治淮计划，开始有计划地在低标准行蓄洪区内修建庄台等安全设施。1991年大水后，国家将行蓄洪区安全建设作为19项治淮骨干工程之一，全面启动了行蓄洪区安全设施建设。目前已经初步建成了一批能够保障行蓄洪区防洪和居民生命安全的基础设施，也初步形成了一套行蓄洪区调整、启用、建设、维护、补偿等政策法规和管理体系，并在行蓄洪区建设和管理思路上做了积极有效的探索，为进一步加强行蓄洪区的建设和管理建立了良好的基础，积累了宝贵的经验。 与此同时，在行蓄洪区建设与管理中还存在许多矛盾和问题，突出表现在：行蓄洪区启用标准低，进洪频繁，调度启用决策困难；行蓄洪区启用时撤退转移人口多，损失大，成本高；行蓄洪区安全设施不足，部分建设维护事项权责不清；行蓄洪区居民居住条件差，生活水平低；人口控制政策难以有效落实，人水争地矛盾日益加剧；补偿政策的导向作用与长远目标不协调等。 从发展趋势来看，情况更加令人忧虑。虽然上述矛盾和问题可以通过政策和管理体制的调整得到一定的缓解，但是，如果不消除问题产生的根源，行蓄洪区目前面临的问题则有可能长期存在并日益加重。从长远来看，通过控制人口数量和移民迁建来缓解人水争地的矛盾是解决行蓄洪区问题的根本途径，但就目前的实际情况来看，却出现和目标相反的趋势，特别是行蓄洪区人口不仅不是在减少，而且增长速度普遍高于区外；外出打工人数和收入在增加，但将打工收入用于行蓄洪区内住宅等建设的投入也在相应增加，由此导致行蓄洪区启用的成本和难度也在增加。这使得行蓄洪区问题从长期来看具有自我加重的趋势，会导致管理难度越来越大。 二、深层原因：“双功能”定位和“封闭式”管理 造成上述问题的原因是多方面的，既有客观原因，也有主观原因。客观原因主要是，由于人多地少的矛盾和长期以来行蓄洪区人口快速增加，加上国家财力有限，必须利用行蓄洪区的土地资源解决几百万人口的吃饭问题，无法让行蓄洪区只承担行蓄洪功能，使得行蓄洪区不得不承担“双功能”，也就是要求行蓄洪区既要确保行蓄洪功能的实现，又要承担经济社会发展和改善居民生产生活条件的功能。 在目前的行蓄洪区管理中，尽管已经针对不同行蓄洪区的特点和使用情况，在建设和管理上有了侧重，但还没有完全进行功能区分，使得所有行蓄洪区事实上都“不加区别”地同时承担了上述两项功能。 不难看出，两种功能之间存在着严重的矛盾和冲突。且不说一旦行蓄洪必然会对区内的设施和居民财产造成巨大损失，打乱发展进程，影响干部群众发展经济的积极性，为了保证行蓄洪的需要，政策上也对行蓄洪区的产业选择和建设规划等有严格限定，使得行蓄洪区与非行蓄洪区相比面临十分不利的发展条件。如果说发展的功能在运用频率较低（比如有些行蓄洪区30年甚至50年