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环境影响评价中的公众参与 【摘要】本文简述了环境影响评价中的公众参与及现阶段存在的部分问题，并提出了相关的解决途径。 【关键词】环境影响评价 公众参与 有效性 前言 “公众参与”是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。广义的公众参与可分为信息公开、公众意见调查或公众咨询、参与决策三个不同的深度，在环境影响评价中所指公众参与主要侧重于信息公开和公众意见调查或公众咨询。 公众参与是环境影响评价中的一项重要工作，其主要目的是：维 护公众合法的环境权益，在环境影响评价中体现以人为本的原则；更 全面地了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的 科学性和针对性[1] 。 1 环境影响评价公众参与研究进展 1.1 公众参与的发展 环境保护中的公众参与是指在环境保护领域内，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动和实施过程，表达关切、施加影响，从而有效地维护自身环境权益。1978 年11 月29 日美国总统环境质量委员会公布的《国家环境政策法实施条例》中对公众参与进行了详细规定；同年的联合国环境规划署(UNEP)在其环境影响评价基本程序中也明确了公众参与这个概念；此后，欧盟、加拿大、日本、中国、世界银行、亚洲银行等国家和组织也对公众参与环境影响评价的程序、要求等进行了阐述[2]。我国对环境影响评价工作中公众参与一直在进行研究，并不断实践着。1979年我国引进环境影响评价制度，到1989年12月《环境保护法》的颁发后，公众参与被列入环境影响评价报告书的内容。2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》使公众参与环境影响评价有法律依据[3]。 1.2 我国公众参与的方法 我国《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见 发布信息的方式有三种：在建设项目所在地的公共媒体上发布公告；公开免费发放包含有关公告信息的印刷品；其他便利公众知情的信息公告方式而在实际操作时，一般采取调查问卷 在公共媒体上发布公告的形式较多，其中调查问卷一般采取选择题的形式，建设单位或者环评单位在收到调查问卷后，仅对问卷中设置的各选项的被选择的百分比进行分析，对公众的意见或建议很少进行反馈，未真正发挥公众参与的作用，如何提高公众参与的有效性，成为我们目前亟待解决的问题。 1.3 环境影响评价公众参与的对象 我国公众参与的对象既包括规划也包括建设项目，但并不是所有的规划草案都允许公众参与评价，公众只能参与专项规划，对于综合利用规划法律并没有作出强制规定。具体来说，可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。当然，指导性的专项规划和国家规定需要保密的规划不需要征求公众的意见。我国对建设项目的环境影响评价实行分类管理，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。至于可能造成轻度环境影响或对环境影响很小的项目则没有规定公众参与程序[4] 。 2 公众参与存在的问题 2.1 公众参与时机界定缺乏规范 我国的公众参与以末端参与为主，主要发生在环境污染或生态破坏后，属于事发后举报、受害者举报的参与模式。在公众接受调查时，项目或者规划的方案已基本确定，公众所提意见难以撼动既成事实，对方案的决定意义不大。目前我国的环境影响评价可大致分为三个阶段，包括环境影响评价文件编制、技术评估部门审查、环保行政主管部门审批。其中在编制环境影响报告书过程、环境保护行政主管部门审批或者重新审核过程中已有明文规定必须进行公众参与，但环境影响技术评估阶段中公众参与的机会几乎是零。作为环保审批前的技术把关阶段，技术评估是最具专业性也最为客观的判断过程，这一段时间公众参与的空白不仅在程序上是严重的断层，而且使得公众错失了在专业层面上对环境影响评价、评估和审批的深入了解，错失了对项目所造成影响的客观认识。 2.2参与对象缺乏代表性和广泛性 《暂行办法》规定公众必须包括“受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”。实际工作中,随意发放调查表凑数、回避主要敏感目标公众、缩小参与对象范围等现象较为普遍，参与对象可能缺少主要环境敏感点的受影响人群、居委会、工会、周边企事业单位、环保社团、下游饮用地下水居民、下游自来水)与城市政府、存在环境风险的化学品输送管线沿线居民以及间接影响对象等。从受影响的环境利益角度看，参与对象缺乏代表性;从参与对象的专业知识水平对环保的认知程度