第五章 政策制定.doc

第五章 政策制定 政策制定（Policy-making）是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。何谓政策制定？政策科学文献有广义的和狭义的两种理解。有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。大多数政策科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（Policy formation）或政策规划（Policy formulation），指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上来理解政策制定。本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动。 第一节 政策议程 政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或环节所构成。安德森认为政策形成涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。查尔斯·琼斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》一文中认为政策形成包括了这样一些问题：政策问题来自何方？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么人与提案的形成有关？他们怎么做？如何支持提案？体制对方案的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素促成方案发展？等等。由此可见政策制定过程包含了议程设立、方案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段，而设立议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。 一、政策议程的种类 政策议程实际上也就是政治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。社会向政府提出了大量的需要采取行动的要求，而在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事日程。科布和爱尔德将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程”。我国学者张金马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。”由此可见，政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员的对象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政府或执政党集中与综合它代表的阶级、阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。 在政治系统中存在多种政策议程，可以从不同的角度对它们加以分类。琼斯在《公共政策研究导论》一书中，从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：（1）为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；（2）能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；（3）协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；（4）持续议程，使问题得到持续的检验。科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府议程；张金马主编的《政策科学导论》一书将政策议程分为公众议程和正式议程两种类型。我们认为科布和爱尔德的分类方法比较合理，下面简要介绍这两种议程。 1．系统议程 科布和爱尔德认为，系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问题组成。系统议程本质上属于讨论议程，表现为众说纷纭的情形。可以从大众传播媒介甚至从平时的谈话中了解人们对国家大事和各种社会问题的意见。但这并不是说问题就进入了系统议程，因为还未受到党和政府的关注，问题基本上还处于一种社会的广泛的讨论当中。但恰恰由于这种社会的广泛讨论，才形成了一股强大的社会力量，使政策制定者注意和认识到这些问题，经过政策分析把它列入自己的议事日程。这是政策议程的第一个阶段。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个条件：（1）该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少也必须为公众所感觉。（2）大多数人都认为有采取行动的必要。（3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。 2．政府议程 科布和爱尔德认为，政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题，依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具体、更明确。例如，大街上的犯罪活动经管属于系统议程的范围，而政府将面临更为具体的意见去处理这方面的问题。 科布和爱尔德又将政府议程的项目区分为旧的事项和新的事项两类。旧的事项是那些以某种常规的形式出现在政策议程上的事项。例如，公务人员工资的增加，社会保障的增加，以及预