PPP模式定义及在国内外发展情况概述..docx

PPP模式定义及在国内外发展情况概述内容摘要此篇研究报告为中债资信“PPP系列专题研究”的首期，本篇报告对PPP模式的定义和分类进行了分析和界定，对中国PPP模式的发展阶段进行归纳，并梳理了历年来与推广PPP模式相关的政策文件；简要介绍了英国和加拿大等国外PPP的发展情况；最后结合现状提出了对中国PPP模式推广的相关建议。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。其定义有广义和狭义之分，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。不同国家和机构对PPP的分类也有所差异，依据社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等因素，并结合中国实际我们认为PPP可大致分为局部外包类、特许经营类和私有化类。PPP模式兴起于英国，后在全球范围内被广泛应用于公共管理的各个领域。1985－2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%。英国、加拿大和澳大利亚的PPP模式成功案例较多，也有其自身的特点。PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段，即探索阶段、快速发展阶段和调整阶段；预计随着中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。前期中国有收益的基础设施采取PPP模式以特许经营类的BOT为主，社会资本方以外资为主，境内民营资本参与相对较少；准经营和公益性项目投融资主要以政府融资平台为主。历年来中国政府出台了多项PPP相关的政策文件，2013年以来政策密集出台以及政府和社会资本合作中心的成立将加速PPP模式在中国的发展。PPP模式的推广有利于提升公共产品和公共服务水平，有利于控制和防范地方政府债务风险，符合公共财政和政府治理的内在要求。结合中国PPP模式的发展现状，同时参考境外成功经验，我们认为在中国推广PPP模式需要确保PPP监督管理机构的独立性；加快完善PPP工作机制、配套政策、法律等制度建设；引入创新理念，探索多元化的PPP模式；简化PPP项目审批程序，引入公众监督。一、PPP模式的定义及分类广义的PPP泛指公共部门与私人部门在提供公共产品和服务的过程中建立的各种合作伙伴关系；狭义的PPP指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称PPP 是Public -Private Partnerships的缩写，即“公私合作伙伴关系”。PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系。PPP模式的广泛应用开始于上世纪八十年代，PPP术语也随之被人们熟知。广义的PPP作为公共部门和私人部门合作伙伴关系的统称，其本身就是一个宽泛的概念；加之受意识形态和经济成分划分不同的影响，各国和不同机构对PPP的定义也存在一定的差异（见表1）。狭义的PPP指公共部门和私人部门合作中一系列项目融资模式的统称，如：BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）和TOT(转让-运营-移交)等，狭义的概念更加侧重公共部门和私人部门合作项目的运作模式、风险分担机制、投融资职能分配和项目监控评估等方面。正确理解PPP的定义，首先要明确公共部门和私人部门的界定；其次需要明确PPP的目的是为了提供公共产品和服务；第三，公共部门和私人部门通过合同文本等形式明确约定各自的职责和权利。依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。但对PPP的通用模式进行阐述时则主要针对狭义的PPP，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”在理解财政部关于PPP的定义时需要注意：第一，PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府公共部门（如：社会团体、行业协会、民办非企业单位等），即财政部关于PPP定义中公共部门的范围相对较小。第二，PPP定义中私人资本范围放大为社会资本，私人资本不再以所有制性质来定义，泛指以盈利为目的的建立了现代企业制度的境内外企业法人（见财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号），以下简称《操作指南》）。第三，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。依据PPP模式下社会资本的参与程度、项目资产产权归属、商业风险归属等PPP项目可大致分为外包类、特许经营类和私有化类，目前中国力推的PPP以特许经营类为主PPP模式可以在公共产品和服务全生命周期