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公共政策制定中的公众有效参与和民意表达——以第四次个税改革中的个税起征点为例摘要：公众参与和民意表达是社会民主的重要内容，是化解社会矛盾，构建和谐社会的内在要求。虽然我国公众参与公共政策的制定还处于起步阶段，还存在许多的问题，但是随着参与思想的转变，公众参与能力和民意表达水平的提高等等一系列措施的完善，公众参与和民意表达在公共政策制定过程当中的作用将越来越凸显，并进一步促进政治民主化的进程，更好地实现公众利益。关键词：公众参与；民意表达；公共政策制定个人所得税法于1980年9月1日颁布施行，自1981年1月1日开征。此后，个税起征点在长达20多年的时间里一直维持在800元。2005年10月27日修改个人所得税法，个税起征点自2006年1月1日起上调至1600元。2007年10月27日修改个人所得税法，个税起征点自2008年3月1日起提高到2000元。2011年5月20日全国人大常委会初次审议个人所得税法修正案草案，拟将个人所得税工资薪金所得减除标准（即个税起征点），即免征额由现在的每月2000元上调至每月3000元。并拟定在本年6月底进行第二次审议。与前三次相比，第四次个改却引起了相对比较多的争议，而且争议大多集中在个税起征点的问题上，那么究竟应该制定怎样的个税政策才会比较符合大多数人的利益呢，下面就这一问题逐一展开。一 公共政策、公众参与、民意表达的联系（一）公共政策与公共政策的制定公共政策是人类社会的组织性、计划性、目标性的集中体现，是国家或政党等社会公共权威在其社会政治活动中的重要内容和行为准则。公共政策“是指政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。”[1]“所谓公共政策，是一种以公共利益为目标，关系社会公众切身利益并对公众可能产生重要影响的政策，它是各种利益博弈的过程和结果。公共政策过程实际上是把社会各种利益诉求和利益表达输入决策系统并转化为政策输出的过程。”[2]上面引用了两种不同的公共政策定义，综合一下，公共政策是政府等社会公共权威为实现特定时期的社会公共利益，而制定的公共行动计划、方案和准则，具体表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。同时，上述定义还指出公共政策制定过程其实就是把社会各种利益诉求和利益表达输入决策系统并转化为政策输出的过程。“制定公共政策时必须要考虑到利益对人的行为所起的作用，考虑各个方面的价值取向，探究不同社会主体对公共政策制定的影响。基于此种考虑，我们将这些利益主体的利益分为两类：政策制定主体利益和政策制定客体利益[3]。”所以在政策的指定的过程中，既是要充分协调和处理好两种利益的关系，又是要充分实现两种利益团体的利益。充分利用各利益集团博弈结果，让各方利益实现相对均衡， 并使各方利益按照一定的方式、方法以及规则实现。（二）公众参与公共政策制定公众参与是一种新兴的民主形式，普遍存在现代民主国家之中。那么何谓公众参与呢？所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为，而对于公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。而公众参与理论的开创者安斯坦（Sherry R. Arnstein .1969）提出“公众参与是一种公民权利的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划的被列入考虑。”[4] 而我国公众参与公共政策制定的现状是：“一方面利益格局的变化和利益关系的调整极大的激发了公民的参与公共决策的热情，要求形成完善的参与体制的呼声越来越高，不断要求满足政治民主的需要，是公共政策更好的体现和代表不同社会阶层的利益要求。另一方面，我国公民参与制度化水平不高，政策参与方式远不能满足公民对政策参与体制的期望，使公共政策参与主体面临一系列的问题和困境，不利于政策结果公平和公正。”根据我国公众参与公共政策制定的现状可以看出公众参与已经成为现代社会制定公共政策的必然，而且公众是否能有效参与决定了公共政策是否很好的体现和代表了社会各阶层的利益要求，以及各利益团体的关系是否能充分协调妥当。然而，由于我国在规范公众参与制度的缺陷，所以完善现在的公共参与制度成为了当前最紧迫的事情。与此同时，我们应该积极参与到公共政策的制定过程中去，增强自己的参与意识，拓宽参与方式，从而制定出积极可行满足公众利益要求的公共政策，进而更好的促进政治进步，社会和谐，经济文化事业的大繁荣。（三）民意表达与公共政策制定国内国外对民意的界定都没有一个统一的标准，在国内学术界主要有以下三种观点：“民意就是民众意见或愿望的简称。从广义上讲民意是指某一人口总体中存在的个体意见或愿望的选择和分布状况。从狭义的角度看民意往往仅指那些对公共事物表现出较大热忱，对社会政治生活具有较强的参与意识的人们