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关于大监区规范管理若干问题的思考 近期以来，在监狱实行大监区二级管理之后，监区应该如何规范管理，成为摆在我们面前重要而又迫切的问题。为了解决这个问题，监狱许多监区都进行了积极的研究、探索，不断丰富着大监区管理的内涵，但至今仍然没有一种模式获得多数单位的认同。这里面，既有理论层面存在不足的问题，也有制度设计不够科学问题，还有操作性不强的问题。本文就监区规范管理的若干热点问题进行探索。 关于“规范管理”的界定 近年“规范管理”一词使用频率很高 , 随意性很大，其原因是对“规范管理”的涵义存在不同的认识。目前较普遍的观点是，用行政手段实行统一的管理模式，就是“规范管理”。这种观点，至少是缺乏理性的。实践上，用行政手段强制推行一些理论不清晰、实践证明不成熟的做法，其后果不但不能“统一”, 反而造成新的混乱。 我认为，规范管理，不仅仅指“统一”模式的管理，而是指按照行业标准进行“统一”管理。监狱管理的行业标准，主要体现在现代化文明监狱的标准上。如果我们认真地研究这个标准体系就不难发现：刑罚执行标准是严格依照法律规定制定的，“三课” 教育标准是参照了社会成人教育的行业标准制定的，伙房管理标准是参照了社会饮食业的行业标准制定的，罪犯医院管理标准是参照了社会医疗管理的行业标准制定的，等等。尽管现代化文明监狱的标准比较粗线条，但它的原则是我们应当遵循的。所以，我们界定“规范管理”的标准是：第一、能遵照现代化文明监狱标准的，就执行这个标准。第二、现代化文明监狱标准过粗的，就按照其精神具体化执行标准；已经不适应形势的，就参照社会行业新标准与时俱进地制定新的监狱工作标准。第三、现代化文明监狱标准没有明确的，就参照全国同行的高标准，结合实际制定我省监狱工作的新标准。第四、如果该项工作首先在新疆监狱出现，或仅在新疆监狱出现，应当按照依法、科学的原则制定标准。 总之，只有按照依法、科学、从高的原则制定工作标准，并按这个标准进行管理，才能称得上“规范管理”。 关于二级管理的可行性 当前在认识上，不少人认为监狱应当实行三级管理。他们拿出了依据，列举了三级管理的优点。当然应当肯定，目前三级管理是全国监狱行政管理体制的主流，但各省(区、市)都有自身的特殊性，就新疆监狱而言，由于受益于区域经济社会发展的成果，在多个方面已经不同于国内许多省份的监狱，环境和条件决定新疆监狱应当实行二级管理。理由是: （一）新疆监狱已经实现了大集中关押和室内密集型劳动，监区的活动半径很少，为大监区规范化管理奠定了基础条件。　　 （二）计算机的普及,网络的建成，取代了大量的繁杂的手工劳动，大大提高了办公效率，为大监区规范化管理提供了技术的支撑。 （三）管理的规律是,管理的层级与管理效率成反比，即层级越少，效率越高。监狱实行大监区规范化管理，有利于提高效率,符合现代管理的发展趋势。 （四）内地的有些监狱，如广东、东莞、深圳、高明监狱，实行的行政管理体制从本质上看，就是二级管理。实践证明，在大集中关押和室内密集型劳动的条件下，这种体制是高效的、可行的。 三、关于管区(分监区)的属性 一些监狱试行二级管理之后，就出现一种较为普遍的观点，认为只要设置分监区就不是二级管理。有的内地监狱撤销分监区后,感到管理难到位，于是改换了称谓，把原来分监区的行政管理单元称作“管区”；管区设“警长”，警长的性质明确为“民警”，没有行政管理权,但担负着比民警更多的责任。我认为，上述观点是走入了认识误区。监狱实行二级管理体制，监狱级层面的行政架构和职能基本没有变化，但监区级层面和分监区(管区)级层面的行政架构和职能却发生了质的变化。 在三级管理的体制中，分监区是实体的基层单位,配备了若干名干事，具有相对独立的人、财、物和监管、教育、生产等业务管理权责。但监区基本是“机关”的性质，除监区领导外，一般只设内勤和总干事，主要扮演监狱与分监区的“上传下达”角色。当然，也有一些监狱的监区具有比“上传下达”更多的权责，但基本形态依然是以分监区相对独立运行为模式。 在二级管理的体制中，监区成为实体的基层单位,在监区设置“综合干事”职位，撤销分监区的“干事”职位，将原来分散在各分监区的人、财、物和管教、生产等业务管理权责集中到监区行使和负责。 这样，分监区(管区)就没有“部门”(由分监区领导和干事组成)的组织形态，也没有人员调配权、排班权、准假权，没有生产劳动安排权、罪犯劳动能力分类定级权，没有“三课”教育组织权、会见安排权、罪犯购物初审权......只具有执行权。因此其属性，只是监区内部的管理层级，而不再是具有一定人、财、物和管教、生产等业务管理权责的权力层级。也就是说，即使分监区(管区)依然存在，由于其属性已经改变，所以不会改变二级管理的体制。 四、关于管区的设置属于监区体制设计问题。 体制是指“系统”的组织方式和组织结构