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为什么合法的土地转让权很重要 ——成都改革实验的启示（下） 周其仁 北京大学国家发展研究院院长 四、成都改革的经验 （一）成都改革的“四步走” 所以下面我就简要介绍一下我们在成都实验区看到的一些情况，这项工作是我们北大和很多老师一起做的。成都的做法主要分成这门几段。 第一段是西部大开发，要扩大城市化，要搞工业、进大项目，工业项目、投资往那里移动。怎么避免东部的弊端？ 2003年成都就提出“三个集中”，即工业项目向工业区集中；农民向中心村、集镇城市集中；耕地向种田能手集中。这三个集中不是成都的发明，而是江浙发明的。“三个集中”的目地，就是实现空间资源的优化配置。他们组织来看来以后觉得，四川、成都后起，要抓住这个东西，空间资源不要布错。这是03的年的做法。 可是回来要做要找到路线啊，你怎么集中啊？可是你怎么集中，新房子谁盖，老房子拆了怎么办，投资谁来投？补偿谁来做？2004年到2007年，在当时城市化矛盾加重的情况下，他们就逼出了国土部的一个政策叫“挂钩”，就是城乡建设用地增减挂钩，比如说农村建设用地收缩一亩必须和城市的建设用地扩大一亩挂钩。成都就利用这个政策，给三个集中筹资，来组织实施三个集中的项目。这是第二个阶段。 第三阶段就更有意思了。从2008年以后，“三个集中”是讲资源配置，那么到底是谁集中谁？过去是干部集中农民，于是发生了所谓的“被上楼”。成都发现了这个问题，于是开始讲权利的设计。2008年1月他们出台一号文件，起动农村产权改革，首先最重要的工作是确权。先把已有的资源边界划清楚，给他一个法律表达，谁家的房，谁家的地，房子多大，宅基地多大，院盘多大，先把权利划清楚，然后主体才能出来。这项工作原以为一年就能完成，最后搞了三年。2010年以来，在确权的基础上，推动市场化流转，搭建起了农村集体土地交易的平台。2010年以来，在确权流转的基础上，推动城乡要素全面的对流。推动土地市场化流转的全面进行。大概成都分这么四部。我们有些调查报告，有兴趣都可以去看一看，无非是对情况做一些梳理，提供给大家做参考。 （二）城乡建设用地增减挂钩政策 　　我首先介绍一下什么是“挂钩”政策。这是在城市化加速，城乡扩张大量占用耕地的背景下发生。否则各个省长就跑到中央要地。因为土地就是投资，投资就是GDP，就是增长，就是财政，省长、书记都跑到北京要地。但是同时这里还有一个18亿亩耕地“红线”不能动，还要严格土地的节约利用。最后国土部就出台了一个办法。你收缩多少集体的建设用地，我就让你城市建设增加多少，两者必须挂钩。对于这个政策，我们总的评价是正面的，因为它是被现实矛盾逼出来的。 　　但是这个政策有什么问题呢，这个政策存在的主要问题，就是主体不清楚。主体是谁，由谁来挂钩，谁跟谁挂，用什么形式；要不要讲价钱，到哪里讲价钱。过去没有实践经验，只知道资源重新配置存在问题要解决，用什么社会形式、权利形式去解决它，它没有找到。一到城市化的土地就是政府主导，所以开始就是由政府主导启动，政府跟农民谈，我借钱给你，你把去建设一个新村庄。具体的操作我将演示给大家看。 　　我讲个案例。比如说这是老村庄，山上有好多农户，占了50亩耕地。城里的另一块是建设用地，两者怎么挂钩？政府通过规划找到一个新建区，建一个新村，然后一步一步做工作。农民的老房子怎么作价，新房怎么作价，家家都同意了，就把老房拆了，土地复垦变成耕地，农民搬到新房子去，剩下的不同意就留着。这样一来，原来的50亩复垦了48亩。这时的资源配置就出现了一个很有意思的变化，通俗讲叫“星星对月亮“，原来农户住得分散像是星星，新建起来的地方比较集中像是月亮，新月亮的面积小于老星星的面积，土地就节约出来了。 用这个例子再来看。原来老房子占地50亩复垦了48亩，新村是20亩，等于净节余土地28亩。这28亩原来盖房子的，现在都变成耕地了。你就问这28亩落哪比较合算？成都市中心商业圈最贵，一亩土地50年使用权拍出2000万元人民币，而近郊圈是200万元一亩，远郊圈是20万元一亩，可能实际情况比这个差距还要大。有些地价可以从10万元一亩直到上亿元一亩。你那块地落到哪合算？很容易算出来这个帐。如果把建设用地落到中心的高价区，落到原来高价区的耕地上，把那块耕地置换到低价区来，双方都很好啊。 你只要里头的这个，空间位置资源配置，这是一门新的学问，农业文明时代没有这种事情，就是城市化以后才有的。建设用地是权利，土地不能移，但权利可以交易，一交易土地就可以移了。怎么移？ 　　第一步，城市最外面那个圈，20万元一亩，你腾出一亩建设用地，复垦成农地就增加了耕地。然后把盖房子的权利交易到市中心区，谁买下这个权利，谁就可以在市中心按规划搞建设。他用市中心这块地变成建设用地带来的增值差价支付所有搬迁费用，再给当地的农民一些补偿。等于是把低价区的