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宋才发：农村集体土地确权登记颁证的法治问题探讨 农村集体土地确权登记颁证 的法治问题探讨 宋才发* （广西民族大学　法学院，南宁 530006） 摘 要： 农村土地承包经营权确权登记颁证试点正在稳步推进。土地承包经营权确权登记颁证是建立三权分置制度的前提，是农村土地制度改革的抓手。必须在保持稳定、尊重民意的前提下，着力解决好土地承包经营权确权登记颁证面临的三个主要问题：（1）农户和地方领导对土地承包经营权确权登记颁证认知模糊；（2）政策法规对土地承包经营权确权颁证规定缺位；（3）制度设计对土地承包经营权确权流转缺失个性。要实现以土地承包经营权为主体的农村集体土地确权登记颁证法治化，就必须修改完善农村土地管理的法律法规，修改完善土地承包经营权流转的法律法规，修改完善土地承包经营权流转登记制度，修改完善农民使用土地的勘查和权属确认办法。 关键词： 集体土地；承包经营权；农户土地确权；登记颁证；完善法律 推进以土地承包经营权为主体的整个农村集体土地的确权、登记、颁证工作，是强化和完善土地承包法、土地管理法和物权法等法律的本质要求，是夯实集体土地管理制度的重要基础，也是保障农民合法土地权益、实现财产性收入增加的重要措施。农村集体土地承包经营权确权登记颁证的核心是确权、重点是登记，关键是要细致地做好农户土地权属的调查摸底工作。本文拟就以土地承包经营权为主体的农村集体土地确权登记颁证法治化问题展开探讨，以请教于大家。 一、推行农村集体土地确权登记颁证工作的重大价值 土地承包经营权确权登记颁证试点正在稳步推进。随着城镇化的快速发展和农村户籍人口快速向城镇转移，农村经济社会结构出现了诸多新的变化，也引发了土地产权界定不清之类的问题。当下正在进行的土地承包经营权确权登记颁证试点工作，就是为了探索出一条厘清和明晰土地产权归属、完善土地承包经营权的抵押、担保等项权能，赋予农民更多财产权利的新路子。然而包括土地产权在内的一切产权交易，前提条件就是必须有权责清晰的产权权属。推进土地承包经营权确权登记颁证工作，实质上是为有意参与土地流转的农户提供基本的前提条件。国务院明确提出把农户土地承包经营权纳入全国不动产统一登记，2016年是全面进行土地承包经营权确权、集体经营性建设用地入市、宅基地使用权制度改革的试点年。为了稳步推进农村集体土地产权制度改革，国务院已将土地承包经营权确权登记颁证的试点省（区），由2015年的12个扩大到2016年的22个，试点省（区）的土地确权登记颁证工作，计划在2017年底全部完成。中共中央、国务院2016年1号文件第26条指出，要加快推进“房地一体”的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证工作，到2020年基本完成全国农村土地确权登记颁证工作[1]。对土地承包经营权进行确权和登记，就是将农民承包集体土地的具体地块、面积、用途、类型以及空间位置和土地等级等基本情况，依法依规登记在专门的簿册上，并以此为据确定土地承包经营权的权属。按照中央政府的安排部署，广东省自2011—2015年，先后制定出台了农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案等法规性文件，为各试点单位土地承包经营权确权登记颁证提供法规依据和政策指引，并陆续在河源市源城区、梅州市蕉岭县、云浮市云安县、清远市阳山县、肇庆市高要县等18个县和6个镇，整建制地铺开土地承包经营权确权登记颁证的试点。到2015年底，走在全国前列的广东省已经有77个县（市、区）的326个乡镇、3500个行政村启动了土地确权工作，完成实测面积242万亩，涉及农民承包户地块331万块，颁发农村土地承包经营权证书6.79万份。其中，上述24个省级试点单位（18个县和6个镇），实际完成实测面积213万亩，涉及农户承包地块272万块，已经颁发农村土地承包经营权证书5.8万份；成功地化解了土地权属纠纷、流转纠纷等1325宗，其中，通过仲裁委调解及裁决171宗、乡村调解1154宗[2]。2016年4月18日安徽省也发布开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案，要求全省三批不同时段的试点县（市、区），确保按照时间节点完成任务，2016年底实现结果公示、结果审核和农户确认，使建立土地承包经营权确权登记簿的农户占测绘农户的比率达到100%，颁证率达到95%以上的目标[3]。全国人口大省河南省2015年已完成土地承包经营权确权面积4789万亩，拟于2016年基本完成全省土地承包经营权确权登记颁证工作[4]。 土地承包经营权确权登记颁证是建立三权分置制度的前提。土地承包经营权说到底是一种农民承包集体土地的资格，是农民集体“成员权”的本质体现。尽管“成员权”只是一种资格性质的权利，本身并不具有现实财产的性质。但由于农户土地承包权的取得具有身份的限制和规定，客体明确地指向土地财产收益，因而它在客观上又是一种