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相机授权体制下我国央地关系中的潜规则现象及其矫治 2010年12月27日 19:58 来源： 作者： 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 104 内容摘要： 关键词： 作者简介： ——兼谈分税制后“驻京办”问题的实质 郭剑鸣 【内容提要】文章以相机授权体制与财税分权体制的悖论为框架，剖析了蔓延于我国央地关系中的典型的潜规则形态：中央和地方均存在采取非规范的方式与对方互动的偏好。文章认为相机授权体制存在授权透明度和规范度不高的弊端，侵蚀了财税分权后的地方利益，加之我国当前普遍存在的预算软约束的积弊，是央地关系中潜规则现象泛滥的体制原因。而各级各类的“驻京办”则是其中的重要载体。要矫治这种“病态”的央地关系，根本一条是实行制度化授权体制，保障中央对国家核心权力的“透明化集中”和地方对国家非核心权力的“固定式分享”。 【关 键 词】相机授权/财税分权/潜规则/驻京办 ????近年来，各级各类的“驻京办”引发的违规及腐败问题为政、社、学各界所关注。尤其是随着分税制、转移支付制和区域规划、产业规划的实施，驻京办不仅数量在暴增①，而且职能特殊、能量也不小。②“驻京办”热有两个鲜明的特征：一是增长速度正好契合了中央与地方权力配置关系的历史演变；二是与国家宏观经济调控周期紧密相关，中央实施规划和调控的力度越强，地方设立驻京办的动力就越足。这说明驻京办还只是问题的表象，其背后的实质是中央对地方的相机授权体制令央地政府间的权力配置不够透明、不够规范，缺乏刚性。由此，地方政府选择何种方式参与、影响和执行中央的决策就有较大的弹性，而中央政府及其部门采取何种方式放权、干预和监督地方政府行为也有诸多选项。质言之，央地关系中的潜规则运作空间及其恶果不容小觑。????一、问题的提出：央地关系中的潜规则形态????所谓潜规则就是“不好明说，而又双方认可的行为准则，是彼此心照不宣的期待。”有学者曾从历史政治的“陋规”中概括出“潜规则”含义：“真正支配历史官僚集团行为的东西，在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性，构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。”③虽然，政府行为中的潜规则情形复杂，但这一概括精辟地道出了潜规则的基本特征：形式上的隐形约定和本质上的非规范强制。????央地关系中的潜规则就是指央地政府的某些部门或个人在公务活动中通过长期的利害计算和趋利避害抉择形成的关于公权力运用和公共利益处置方式的非正式约定。这些约定并没有明确的法制规范认可，其运行方式也具有较大的随意性，但拘束力却非同小可。这些部门和个人之所以偏好于按照非正式约定来行事，既是在央地现行的权力配置体制下，各方不断试错和反复博弈的经验积累，又是各方“共赢”的权宜之策，他们可以从中得到利益、效率和便利，又不需要承担正式约定给自己增加的成本以及法律和道义责任。央地互动过程中的潜规则现象多发生在事权、财权和用人权的配置问题上。从中央层面讲，主要表现为国家政策的部门化，即“行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业和个人的既得利益”④；从地方层面讲，主要表现为迫于非理性的地方竞争而曲意向中央示好，即在行政集权和财税分权背景下，各地方为争取财税资源、发展空间、优惠政策和晋升机会而采取体制外的方式取悦或应对中央有权部门。这类潜规则形式多样，下面分别从中央调控地方的潜规则和地方应对中央的潜规则两方面略述一二。????（一）中央有关部门调控地方的潜规则????1.“扩权卸能”。中央政府部门利用自身主持或参与国家政策安排的便利，不断在改革中扩充财税支配权和行政审批权，同时又把大量的职能和事能卸载给地方，令地方不堪重负。例如，分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重度从原来不到三七开的水平大幅提高到五五开强，而央地财政支出比重则由三七开下降到二八开。在此背景下，中央各职能部门一方面尽可能在中央政府的权力和资源总盘子中扩大本部门的份额、做大本部门预算⑤，以积累其调控地方政府的权威基础和资源总量；另一方面又采取“共建”、“配套”、“放权（事权）”等方式转移许多外溢性、区域性的公共服务职能，“其结果是地方政府特别是基层政府的财政压力增大”，“地方政府不得不寻求财政收入的增长点”，其中就包括求助中央的资助。⑥????2.“鞭打快牛”。分税制虽然在抽成问题上缓解了中央实施“鞭打快牛”策略的冲动，但由于我国区域发展的不平衡性，中央“抽肥补瘦”的财政平衡手段