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环境法律制度的完善与创新（重大研究课题报告摘要） 作者：李启家??网友点击量: 2040 次??添加时间：2009-7-22 15:33:32 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目成果报告摘要 环境资源法律制度体系的完善与创新 课题负责人 李 启 家 课题组主要成员 罗吉 钱水苗 吴志良 李广兵 别涛 马霄汉 绪 论 在中国，作为现代意义的环境保护，发端于20世纪70年代初期。中国的环境保护的发生，与发达国家有着不同。中国是受到世界环境保护活动的影响才得以产生，而且是由政府的首先觉醒开始，由政府号召和组织进行。这使得中国的环境保护从一开始就作为公益性活动，并由政府主导。这一特点一直延续至今，并广泛、深刻地影响着包括环境法制建设在内的全部环境保护活动。中国的环境立法稍迟于环境保护的发生，以1979年颁布的《中华人民共和国环境保护（试行）》为标志，肇始于70年代末期。在《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，借鉴发达国家的经验，针对中国当时的环境状况，根据当时对环境问题的认识，确立了环境影响评价制度、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度。其中，环境影响评价制度、“三同时”、排污收费制度以后被称为中国环境法律制度中的最为基本的“老三项”制度。中国的环境法律制度由此创立。中国环境法制建设经过20余年的努力，逐步建立起一系列法律制度，已形成为环境法律制度体系，在实施中取得了较好效果；但是，仍存有缺陷和不足。主要表现为：1、法律制度的理论基础的缺陷和不足。（1）指导环境法律制度建设思想的理论基础，主要来源于其他环境科学和经济学的理论。环境法学作为新兴和后进的法学学科，从一开始便受到环境科学和经济学的理论的强烈影响。环境法学有着革命性、现代性、开放性的历史特征。在环境资源法学的的发展过程中，曾借鉴、引进、移植了其他学科的成果，从中受益甚多，并以此为较高的起点推进了环境资源法学的迅速发展。比如，从环境科学、经济学等学科借鉴、援引了环境公共资源、外部不经济性理论等理论，由此创立了国家监督管理环境资源的基本理论，确立了污染者负担、流域（区域）管理、污染物排放总量控制等法律原则和制度。还包括研究方法借鉴和运用。然而，环境法学本质上属于法学范畴，对其他学科知识的借鉴和援引都是为了促进对环境法学的研究，都只是手段而不是目的，不应当简单移植甚或完全照搬其他学科的理论；应当根据环境问题的基本特征，分析这些特征对法律的要求，从法学的视角度来认识和分析环境问题，从而产生法学对环境问题的解释。迄今为止，环境法学尚未完全系统性地形成能够体现法学学科性质和本质特征的基础理论。理论基础的缺陷，严重影响了环境法律制度建设的指导思想，使环境法律制度体系未能体现环境问题的关关联性、综合性、区域性、持续性的性质，有着过于突出的技术主义而未能表现出综合性制度体系的特征和强调效率优先的急功近利的短期应急行为倾向。（2）环境法律制度有着强烈的行政主导性。体现并维持着国家利益是惟一的公共利益，政府是公益的惟一代表的理论，对国家环境监督管理职能的认识仍局限于“警察国家”的学说，使环境法律制度有着浓重的政府专权的性质。（3）在20世纪90年代前，环境法律制度基本上是建立在适应计划经济体制要求的基础上，90年代开始注重适应市场经济体制要求，但并未从根本上发生转变。（4）制度设计采用“利益抑制”的指导思想，表现出经济利益与环境利益尖锐对立、环境公益与经济私益尖锐对立的极端化立场。（5）对环境法律制度的目的的认识，仍坚持以环境问题的“末端控制”的事后救济的基本定位，多为事后救济式的被动性制度，预防优先的思想并未根本完全确立；仍局限于对现有环境问题的被动应对的立场，尚未全面确立维持和增进环境质量的目的，未从根本上体现符合可持续发展的要求。2、在环境法律制度运行机制上，在20世纪90年代前，基本表现为行政强制实施的特征，90年代后，正逐步转向行政强制实施与经济刺激相结合，但行政指导机制和公众参与机制仅只是个别特例。3、在环境法律制度功能上，以基于个源控制和个体责任的“点源控制”和“谁污染，谁治理”为指导原则，以生产环节控制和“排放控制”为基本要求和内容，功能单调，适用范围窄，不能全面有效控制污染和生态破坏。4、制度间相互分割甚至抵触，配套性差，特别是污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂，各成体系，严重削弱了制度的综合效率和效力。 现行环境法律制度的缺陷与不足严重影响着环境法律的效力，法律不能满足和适应需要是我国环境污染和破坏严重的趋势未能得到全面控制，局部反而恶化甚至出现环境紧急状态的主要原因，已构成加强可持续发展的环境法制建设的主要障碍和“瓶颈”因素。90年代以来，环境法学界开始关注环境法律制度及其体系的改革问题，并积极展开研究，已取得一些突破，环