我国公益信制度若干规定评析.doc

我国公益信托制度若干规定评析 摘要：在公益信托的设立体制上，我国信托法应抛弃大陆法系通常实行的许可制，转而采取英美法中的注册登记制。关于公益信托监管部门的设置，现行的多轨制存在较大缺陷，应采取英美法中的单一制。在近似原则的适用方面，我国现行做法要比日本、韩国和台湾地区的规定更为科学、合理。 关键词：公益信托；设立体制；近似原则 公益信托，在英美法国家也称为慈善信托（Charitable Trust），是指出于公共利益的目的，为使不特定的社会公众受益而设立的信托。2001年10月1日起施行的我国《信托法》第60条规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（1）救济贫困；（2）救助灾民；（3）扶助残疾人；（4）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（5）发展医疗卫生事业；（6）发展环境保护事业，维护生态环境；（7）发展其他社会公益事业。由此，公益信托制度正式在我国确立。与英美或者日、韩、台湾地区的立法相比，我国对该制度有一些不同的规定。本文试图通过对其中几个问题的分析，探究这些立法差异是否有其合理性。 一、公益信托的设立体制 在英美法国家，公益信托的设立一般实行注册登记制。例如，在现代信托制度起源地的英国，除依法享有登记豁免权的公益信托外，设立其他公益信托，受托人有责任在信托成立后，在规定的时间内向公益委员会提交信托文件和其他有关材料，申请登记。而在美国，公益信托的监督权主要由州检察长依据《统一公共信托受托人监督法》行使，其中一项重要职权就是负责公益信托的登记。按照规定，公益信托的受托人须就检察长规定的事项，于承受信托财产起6个月内向州检察长登记并附上信托文件的复印本。[1] 需要指出的是，注册登记在英美法中并非公益信托的成立和生效要件。公益信托未经登记仅构成受托人违背职务，但不影响公益信托的成立和生效。在英美，注册登记的主要功能有二：其一，确认和证明的效力。一项信托经过公益委员会登记后，其他有关机构（主要是税务机关）必须依法将其作为公益信托对待，主要是给予税收优惠。未经登记的，不能享受税收优惠。其二，向社会公众披露信息。公益信托登记后必须接受公益委员会的监督和管理，并且每年向委员会提交有关信息资料，由委员会向社会公开，以备公众查阅和监督。[2] 日、韩、台湾等大陆法系国家（地区）在20世纪引入信托制度时，就公益信托的设立普遍采取许可制，未经政府主管部门许可不能成立公益信托。例如，《日本信托法》第68条规定，就公益信托的承受，其受托者须经主管官署批准。台湾“信托法”第70条规定，公益信托之设立及其受托人，应经目的事业主管机关之许可。我国《信托法》第62条规定，公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准。未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动。由此可见，我国对公益信托的设立采取的也是许可制，这符合大陆法系的一般模式。 通常认为，大陆法系采取许可制主要有三方面的考虑：（1）与私益信托不同，公益信托的委托人、受益人难以对受托人的行为进行有力监督；（2）设立公益信托涉及社会公共利益，其影响不限于当事人之间的私人关系；（3）为鼓励设立公益信托，各国通常设置一定的税收优惠，可能会有人借设立公益信托的名义来逃避税收。因此，为防止滥设公益信托，确保社会公共利益，特赋予相关行政部门以许可权。 然而稍加思考可知，上述支持许可制的理由其实“似是而非”。首先，委托人和受益人对受托人的监管弱化不是发生在公益信托的设立阶段，而是发生在存续阶段中，以此为由主张设立时采取许可制显然没有道理。而且，大陆法系信托法规定有信托监察人制度，可在相当程度上弥补公益信托存续中因受益人不特定导致的监督弱化。其次，与私益信托相比，公益信托因与社会公众利益直接相关，所以需要加强政府的监管。但是，政府监管可以依赖多种措施和手段，加强监管有必要并不意味着在公益信托的设立上采取许可制同样有必要。最后，采取注册登记制即足以防范借设立公益信托逃避税收的现象。 相反，从以下两个理由可以看到，许可制在相当程度上不利于公益信托的设立： 第一，根据目的的不同，公益信托可以分为一般目的公益信托和特殊目的公益信托。前者并无某种特别具体的公益目的，而是以一般公益目的为其目的；后者的目的局限于一项或少数特定项目，如资助贫困地区的失学儿童。显然，在一般目的公益信托，公益事业的管理机构是哪个部门在法律上并不明确，此时委托人该向谁提出设立申请呢？是承担了救济贫困、救助灾民、扶助残疾人三项职责的民政部门吗？由于批准公益信托设立的机构需要承担对公益信托的后续监管职责，可以想象，即使有人向某个部门提出了设立申请，基于“多一事不如少一事”的心理，该部门也未必乐于受理，从而导致公益信托设立无门。 第二，如果委托人分别指定了数项公益目的，如发展教育事业、发