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地方债务及其风险管控 【摘 要】本文对理论界和实务界相关地方债务问题的研究现状进行了总结和阐述，然后归纳了地方债务的内容和风险种类，最后结合实际从五个方面提出了强化地方债务风险管控的建议。 【关键词】地方债务；风险管控；融资平台 2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。这引发了各界对于我国地方债务情况的关注。过去半年来，中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。决策层开始担心，地方债务问题可能会成为4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷的后遗症，并危及中国经济的安全。 财政审计是政府审计的主要内容，监督地方债务管理是政府审计的本职工作。审计部门2010年首次公开披露了备受社会关注的地方政府性债务问题，从已披露的数据结果看，截至2009年底审计调查的18个省、16个市和36个县级的政府性债务余额竟高达2.79万亿元。7省债务率超过100%，最高达364.77%，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。但关于审计参与地方债务风险管理的研究还不足，这正是我们开展这项研究的一个出发点。 一、研究现状 目前，理论界关于地方债务风险的研究主要有以下三个方面： 1.关于地方债务风险的研究 国务院发展研究中心的报告提出，地方债务已经取代金融风险成为危害中国经济安全和社会稳定的头号杀手。实际上，地方负债和金融之间也存在着错综复杂的关系。李晓雪（2010）指出地方债务风险主要体现在地方政府债务规模过大，举债主体过于分散，政府性债务脱离人大监督，债务资金投向不合理，投向公共服务的比例较低。王俊（2010）指出目前地方政府债显现的风险结构是“两头小，中间大”，省一级和乡一级的债务规模较小，地市和县一级风险较大，东部地区的风险比西部地区的风险要小。陈宁远（2010）认为关注地方债务的法律和财务风险，是舍本求末。各级政府权力太大，而无制衡。 2.关于地方债务风险形成原因的研究 李晓雪（2010）认为造成地方债务风险的原因主要有体制方面的财权、事权划分不合理、投资过热的冲动、管理不到位等。胡子昂（2007）也认为现行财政体制缺陷是主要原因，行政管理体制改革滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展。王诗文（2010）认为地方债务规模之所以在2009年迅速膨胀主要是因为金融危机背景下我国中央政府出台的一系列经济刺激计划使得国家放松了对地方融资平台的管制。唐云锋（2005）认为从公共选择角度看，地方债务形成的真正原因是中央与地方政府对财权与事权分配现状的“漠视”，地方政府的预算与效用最大化追求和地方政府官员的寻租。汪芳（2004）认为我国大量地方债务的出现，客观原因是中央地方的事权与财权的失衡，主观原因是地方形象工程和政绩工程的泛滥。 3.关于地方债务风险防范与化解的研究 基于目前地方政府债务风险的实际情况，李晓雪（2010）提出建立政府债务风险预警机制、债务统一归口管理、严格控制债务投向、完善举债和偿还债务财政激励机制等建议。胡子昂（2007）提出完善现行分税制财政体制、健全地方政府债务管理、建立完善的地方债务偿还机制、建立规范的债务信息充分披露制度、开辟地方政府规范的举债融资渠道应是重中之重。 王诗文（2010）认为应想尽办法力求将风险萌芽尽可能地消除，譬如建立健全地方政府融资约束机制，同时建立地方政府融资授权制度，进一步制定并完善地方政府投融资责任制度与相关业绩考核体系。彭润中、赵敏（2009）指出中国作为正处于转型期的发展中国家，总结与学习其他政治、经济和法律类似发展水平的新兴经济体地方债务管理经验和教训将显得尤为重要。郑华、王军波（2002）认为建立地方公债制度是分级分税财政体制的客观要求，也是增加地方政府自主财力、健全地方财政信用机制，化解地方债务风险的有效途径。 张澜（2005）认为从地方政府融资制度的情况来看，各级政府间财权事权的合理划分、有效的约束与监督机制和明确的偿还与救援机制是地方债务市场发展的基础性制度安排。江丛干（2010）认为化解地方债务风险必须激活民营资本。类承曜（2010）我国地方政府发债具有经济上的合理性和必要性，但关键的问题在于如何管理地方债务。张运彬（2010）以荣昌县实践为例指出防范地方债务风险重点应放在地方投融资平台上，通过建立管控机制，让“负债”政府能够真正“负责”。杨海艳（2005）综合考虑当前化解地方债务、防范财政风险的任务，要解决的突出问题就是两大项；一是要处理好债务的存量问题，即对于已有的债务特别是一些历史性陈债如何做好清欠工作；二是处理好债务增量的问题，即在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范债务的借贷方法。