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北京大学国家发展研究院?-=?出版物?-=?简报?-= 正文【朗润?格政】地方债论坛系列简报之一 --简报2013年第054期（总第1086期）?发布日期：2014-1-3 16:15:00?来源：本站????????? 字体：大?中?小?打印【朗润?格政】地方债论坛系列简报之一简报2013年第054期（总第1086期）背景简介：2013年12月20日，北京大学国家发展研究院【朗润·格政】系列活动“中国地方政府债务论坛”在致福轩会议室举行。我们分五期简报报告此次论坛。本期简报报告中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇教授与北京大学国家发展研究院黄益平教授的演讲内容。观点摘要：以目前中国的经济发展形势和财政实力而言，化解地方政府债务并不是特别大的问题。地方政府债务的根源在于地方政府的政绩观与财政体系不健全。“分税制”在很大程度上有退化为“分钱制”的迹象。地方政府依赖于上级转移支付，缺少长期打算，没有作为独立主体负起应有的责任。地方政府债务的风险在流量而不在存量。地方政府债务的根源在于地方政府的公司化行为及其软预算约束。结果就是，不论是借钱的人还是借钱给他的人，都没有真正考虑借钱人的资产负债表。财政改革与政治改革是从根本上化解地方政府债务风险的必要步骤。版权声明：未经允许，请勿全文刊发或转载本简报。如希望全文刊发或转载本简报，请联系tangjie@nsd.pku.edu.cn，并经主讲人本人审阅。本简报黄益平教授部分已发表于2014年1月3日《21世纪经济报道》。高培勇：地方债根源在于政绩观与财政体系不健全社会各界对于地方政府债务问题的关注由来已久。近期召开的中央经济工作会议特别提出，要把短期应对措施和长期制度建设结合起来。这是化解地方政府债务风险的必由之路。其中短期应对措施是指控制当前地方政府债务规模。以目前中国的经济发展形势和财政实力而言，化解地方政府债务并不是特别大的问题，尽管对其规模有不同的估计。关键的问题在于，即便把当前积欠的地方政府债务清理干净，由于产生问题的根源仍在，还会不断产生出更多的地方政府债务。因此，短期应对措施和长期制度建设相比较，有必要更多的围绕长期制度建设来讨论。地方政府债务之所以发展到目前的地步，主要有两个方面的原因：一个原因是地方政府的政绩观，另一个原因就是地方财政体系不健全。先看“唯GDP论”的政绩观。总结中国过去30多年的发展道路，不难发现，地方政府的竞争是经济发展的一个动力，而地方政府竞争的主要形式是招商引资、投资拉动。地方政府在招商引资、投资拉动上所采用的办法大体经历了几种不同形式，可以概括为几个阶段。第一个阶段是从改革开放之初到1994年，这一阶段招商引资的办法主要是滥施税收优惠。第二个阶段，1994年财税改革大体上把税收优惠的闸门关上了，随后地方政府开始通过乱收费获得资金，进行基础设施建设，甚至对外来投资者包建厂房。第三个阶段，1998年开始税费改革，并在2000年之后有了突破性的进展，乱收费的闸门又被关闭了。比如农民手里都有一个“护身符”，纸条上罗列的收费项目可以交，其他的不用交。这时地方政府开始通过卖地的收入实施招商引资。第四个阶段，2008年左右中央采取了一系列新的措施，对土地出让金的使用进行了规范，但之后由于受到国际金融危机的影响，全国全力保增长，各种地方政府融资平台就产生了。从这个角度回看的话，如果把地方政府债务区分成规范型和非规范型（规范型指的是中央批准的债务），非规范型在过去的30多年中演化出了不同的形式。地方政府债务只是问题的表象，根源在于地方政府的政绩观，与地方政府招商引资、投资拉动的发展思路直接相关。再看地方财政体系的不健全。1994年开始，我国开始实行分税制，这是决定中央与地方财政关系的基础框架。分税制从字面讲来源于联邦财政制，但我国在历史上一直是大一统国家，是单一制。在单一制下，税收的立法权是不能下放的，因为税收立法权一旦下放，就不是单一制，而是真的联邦制。在税收立法权不下放的条件下，实行分税制，等于是分级财政管理，这也走出了纯粹单一制的固有模式。我国在财政联邦制和单一制之间走出一条中间的道路，可称为有中国特色的分税制。这样的分税制在执行过程中走了样，具体表现在两个比例关系上。第一个比例关系是中央财政收入当中只有30%的资金用于自身，剩下的70%的资金都是作为转移支付或税收返还再交给地方政府。第二个比例关系是在地方政府收入的60%是自己组织的，其余的40%要依赖于中央政府的转移支付和税收返还。这些现象体现了两个问题。其中一个问题是，“分税制”在很大程度上有退化为“分钱制”的迹象。在1994年之前，我们的财税体制基本上都是分钱制。在1994年之后，我国开始实施分税制，把收入的来源划为中央税、地方税、中央地方共享税，并确定了分成比例。如果分税制得以严格的实施，可以达到分