建立复合多样的环境保护制度安排..docVIP

建立复合多样的环境保护制度安排?? ? 引言 环境保护刻不容缓 环境保护是可持续发展的重要内容，也是摆在人类面前的紧迫课题。环境保护是否行之有效，不仅关系到本代人的生存与发展，更与子孙后代的命运息息相关。环境保护失败，则从根本上违背人类可持续发展的美好愿望和终极目标。 环境保护，为克服和治理人类活动引起的全球性和区域性环境问题而展开。这些环境问题不仅受自然规律的控制，也受人类社会经济活动的约束，因此，研究环境问题，不仅是环境科学工作者的任务，也是社会科学家的任务，更是公共行政学者理论联系实际的专业行政领域。 环境问题由来已久，它与人类的生存与发展息息相关，人类自产生以来就与环境资源发生互动。尤其自轰轰烈烈的工业革命以来，工业发展带来了空前丰富的物质产品和享受及前所未有的繁荣，但环境恶化的巨大阴影却日益显现，不仅笼罩着发达国家，也弥漫到发展中国家。在二十世纪下半叶，人类的发展已在全球范围内威胁到人类自身的生存环境，甚至保护地球的大气层也难逃厄运。许多环境问题看起来无关紧要、微不足道，但是，空气污染、水体污染、固体废弃物、有毒危险物、酸雨等等诸如此类，作为发展的副产品，反过来正在损害着人类自身的健康与福利。过去二百年的工业化进程直接导致今天的全球性和区域性环境恶化。迄今为止，发达国家在环境恶化问题上负有不可推卸的责任，而在以消除贫困和发展经济为当务之急、工业相对不发达的发展中国家，环境问题甚至更为严重。在中国，随着经济的持续高速发展，环境污染已成为不可忽视的公害。 《全国环境保护工作纲要（1993-1998）》指出，“以城市为中心的环境污染仍在加剧，并蔓延到农村，一些经济发达、人口稠密地区的环境污染问题尤为严重。生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧。环境污染和生态破坏已成为制约经济发展、影响改革开放的一个重要因素。”令人惊骇的事实已敲响了警钟。 仅在中国的4个城市--重庆、北京、上海和沈阳--每年就有1万人因接触空气中的污染颗粒而过早死亡。[2] 自1970年至1995年的25年间，黄河先后断流了18次，根据每年断流天数预测，2010年黄河将断流200天，2020年黄河下游将全年断流，[3] 如此下去，哺育中华文明的母亲河，还能给予我们多少呢？ 中国科学院最新公开发表的“90年代中期中国环境污染经济损失估算”报告揭示，科学家计算得来的环境污染造成的经济损失为1 875亿元，而该数字只包含部分可计量的环境损失（除了大气、水、固体废弃物、酸雨等可计量损失外，无形损失尚未包括在内）。4 …… 　 所幸的是，本世纪中期在西方及最近在中国出现的社会责任感，迫使环境问题得以从政策日程的幕后推向前台。对环境问题的认知、觉醒以及反思，标志着人类对自身和世界认识的进步。在全球范围内，如果说1972年斯德哥尔摩会议是国际范围内正式反思环境问题的开端，那么1992年在里约热内卢和1997年在纽约召开的联合国环境与发展会议，则标志着全球环境保护运动时代的到来。 环境保护的国家和国际政策历程，大致可分为两个阶段，第一阶段是:最初的地方性和国家性自然资源保护政策；第二阶段是:各个国家乃至全球范围的环境治理政策。从十九世纪七十年代到二十世纪三十年代，“保护资源”是环境政策的主题。典型的例子是美国于1872年建立黄石国家公园，于1879年通过立法保存美国广大的自然森林系统。6 虽然各界不能就保护的标准达成共识，对具体采取什么样的策略也各持己见，且环境保护的限度也仅是“保存”珍贵的自然资源，但环境保护的脚步毕竟迈开了。 与资源保护相比，环境治理的历史并不长。对环境治理的基本关注在五十年代才提上美国的政策日程。环境保护运动的布道者雷切尔·卡森于1962年出版环保主义运动的“圣经”#0;#0;《寂静的春天》，这本书成为激发人们环境保护意识的催化剂。这本书揭露了当时美国国内一些超级化学公司片面追求利润，疯狂开发新的高毒性农药，从而对人类生存环境造成灾难性破坏的丑恶现实，也标志着环境保护的新篇章。也就是说，随着环境恶化的程度日益加深，原因日趋复杂，传统的资源保存已不能适应可持续发展的需要，各国的环境保护运动更多地转向对诸如空气、大气、水等环境公益物品（public goods）的治理，以期对已有的恶果进行补救。7 随着改革开放的深入发展与经济的快速增长，中国环境资源问题达到触目惊心的程度。为适应全球可持续发展的趋势和中国的可持续发展目标，我国已建立专门负责环境保护的政府机构，尤其在近年来出台了一系列有关环境保护的政策、法规和措施，加大环保政策的实施力度，取得了一定的成效。环境保护，正逐渐从政府专职转变为全民的共同事业。尤其自北京市一九九九年轰轰烈烈的大气污染治理和城市环境综合治理工程实施以来，环境保护更成为街头巷尾、茶余饭后的热门话题。 但是，环境保护远没有我们所