县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张....docVIP

县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张... 县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张的补充 三、当前学术界关于县乡村体制改革的主要意见 当前国内学术界关于县乡村体制改革的研究成果有一些，但关于县乡村体制整体改革的研究成果比较少，比较系统作了讨论的主要有徐勇教授发表的两篇论文 。以下将学术界的主要意见作简单归纳，并对这些意见作简单评论。 1、徐勇的观点 徐勇教授的主张可以由他论文的标题来概括为“县政、乡派、村治”。从后往前说，村治即村民自治。徐勇认为村治必须以强村为基础，即在县乡村三级中，公共财力必须向村倾斜，要保证村级必要的财力，否则，村民自治就难以实现，村庄公共工程和公益事业就无法进行，民主自治变成“空壳”民主。农村税费改革以后村级财力反而下降，与当前县乡村三者利益分配仍然以权力大小为主导有关。他主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”不是取消乡级行政，而是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。徐勇没有在论文中写出但意思很明确地认为，乡级行政应是一种消极职能，不应该承担比如发展地方经济建设小城镇等积极职能。“简县”首先是根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构。尤其对于农业地区的县来说，机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。其次按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，可以实现县级领导的直接选举制。而从长远看，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位，中央通过党务、司法、资源分配控制县，县向地方民众负责。 徐勇“县政乡派村治”设计的优点是明显的，就是十分系统地论述了县乡村三者的功能定位及结构关系。县乡村体制改革乃至体制设计，只有在整体中才可以看得清楚是否合理，这种整体构思的框架，为进一步研究县乡村体制提供了启示。 但徐勇的主张也有不足的地方，具体有二，一是缺乏从更广泛的背景考察县乡村本身的功能定位。县乡村体制设计必须依托于县乡村的功能定位，否则，我们难以理解县乡村体制为何如此不能如彼。二是对村治过于乐观，对村治的困境较为忽视。 2、沈延生的观点 沈延生1998年在《战略与管理》发表“村政的兴衰与重建”一文，提出“乡治村政”的主张，2003年在《中国农村研究》发表“自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望”，重申自己的主张 。 沈延生“乡治村政”的主要观点如下：乡治即乡镇自治的简称。乡类似日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人则应算作政务官，随选举而进退。村政即将政府组织延申至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1—3人组成，成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村还应设立村民代表会议，作为议事机关。 沈延生主张“乡治村政”，与当前村民自治的发展状况及全国绝大多数学者的意见都很不一致。沈延生的可贵之处在于看到了“村民自治”自身在处理村庄公共事务时面临的窘境。沈延生主张“村政”的一个主要理由是“随着城市化的进展，中国今后必然会象世界上的发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来的命运注定是消亡”。不过，正是在这一点上，徐勇比沈延生要高明一些，即虽然今天我们可以用诗的语言预言大多数村庄未来注定消亡的命运，这个消亡的过程却是痛苦而缓慢的。当前县乡村体制设计不能以未来为基础，而必须以现实农村的状况为基础。县乡村体制必须要解决当前中国农村正存在着（也许将来也解决不了）的问题。 3、温铁军、党国英的观点 除徐勇和沈延生以外，学术界对县乡村体制改革作了较为系统讨论的还有温铁军和党国英两位学者。 温铁军主要意见有三，一是乡政府改为县财政直接开支的乡公所，二是村一级实行自治，三是镇改建为自治政府，只管镇建成区，不得管辖有自治权的村。 党国英的主要意见是建立大农村社区，其基本想法是，第一，取消村级管理层次，村委会和村支部所承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构。第二，适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举、议政结合、两委合一”。所谓两委合一，即政府委员会与党的委员会合一。温铁军和党国英的观点，都试图从整体上把握县乡村体制设计中乡村的方面，这也是他们的主张比一般分别就县，或乡镇、或村一级展开讨论要优越的地方。但温铁军和党国英的主张都比较混乱，不够成形。温铁军