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怎样完善国有资产出资人制度 由于建立新型国有资产管理、营运、监督体制和机制，建立国有资本出资人制度，涉及到投融资体制、财税体制、人事体制及政府机构设置的改革，是一项触及各方面利益调整的系统工程。建立出资人制度仅仅依靠政府发文件是不够的，政府行政法规解决不了现行法律的障碍，需要立法先行。应当先立法，后行动，充分认识到立法的紧迫性和法律必要的前瞻性、超前性。 有的人归纳出深圳模式、上海模式、武汉模式、宁波模式等等，我以为一个城市一种模式恐怕就太多了，也反映不出模式的本质特征。深圳是小政府大社会，本来没有行业主管部门，是集中政府国有股权成立控股公司，上海撤销行政主管部门改制成为国有资产控股公司，与深圳的模式是一致的，都是政府实行政资分开设立国有资产管理机构，实行政企分开授权国有资产经营机构作为国有资本运营的出资人代表，应当归于一种模式。 □刘仪舜（《国有资产法》起草工作组组长） 建立新型的国有资产管理体制主要目的是为了解决国有资产无人负责的问题，建立出资人制度是整个新体制的核心和关键一环，但是谁是出资人代表？如何建立出资人制度？出资人代表从事资本运营采取什么管理模式？法律如何规范出资人制度？这些问题仍然值得进一步探讨。 为什么要建立出资人制度 《宪法》规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国有资产属全体人民所有，全国人民代表大会应当是国有资产所有者代表，但是《宪法》没有对此作明确的规定。《宪法》规定全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权和执法监督权，审查和批准国家的预算和预算执行情况，但也未明确究竟由谁对国有资产负责任，因此国有资产所有者代表存在法律缺位的问题。法律应当规定国有资产所有权的归属一致性，它不属于任何一个自然人或哪一个单位或组织的法人，它是全民的，那么国家就必须有一个形象具体化、实在化的所有者代表。 党的十六大提出出资人要到位，出资人的概念是从经营性资产角度提出来的，国有资产包含资源性、行政事业性和经营性三类资产，这三类资产都需要有一个看得见、摸得着、实实在在的所有者代表，而且必须人格化、制度化，国有资产才有人负责，建立国有资出资人制度才能保证落到实处。 传统的公有产权制度，人人都有，人人都没有，人人负责，人人都不负责。政府作为国有资产的管理者，本来不是所有者代表，拥有国有资产的产权，并非所有权，国有企业的领导人仅仅是经营者，两者都不是国有资产所有者真正代表。因此，长期以来许多学者、专家主张法律应明确规定在全国人大下面设立公有产权管理委员会，论述了政府社会经济管理职能与国有资产所有权管理职能应在全国人大这个层次上分开的必要性，应当说是有道理的。但是我国现行政治制度决定了人民代表大会只掌管立法权、执法监督权，不可能具体实施对国有资产监管和运营，不像西方三权分立的议会，有的连审计局也属议会。 现实的情况是国有资产出现了问题，人民代表大会及其常务委员会也找不出责任人。在这样的情况下，国有资产所有者代表缺位的问题不妥善解决，出资人制度就难以真正建立。因此在建立国有资产管理新体制，设计出资人制度时必须首先研究解决国有资产所有者法律缺位的问题。现实的办法就是要通过《国有资产法》授权由政府行使国有资产所有者代表职责，明确规定国有资产所有者代表机构的性质、职权，从而树立起一个真正对人民、对国家高度负责的极具权威的机构，《宪法》也要在修订时加以确认。由此可以理解，党的十六大决定中央政府与地方两级政府分别代表国家履行出资者职责，享有所有者权益的真正含义，也就是说根据中国实际情况，将国有资产所有者代表之职能通过法律授权由政府承担，由人民代表大会负责立法和监督。 正是因为国有资产由政府代行所有者职能的责任重大，中央要求政府必须按政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，即政资分开和政企分开的原则设立政府机构，设立国有资产管理委员会就是要体现上述两项原则，树立一个管资产、管人事相统一，既具体又实在的国有资产所有者代表的形象，以弥补所有者代表法律缺位的问题。政资分开是政府社会经济管理与国有资产所有者两个职能相对分开的，在政府首长那里是分不开的，只能是从横向上将政府部门的职能分开，国有资产管理设立专司职能机构负责资源性、行政事业性、经营性三类资产的资产化管理；政企分开是指经营性国有资产从纵向上将政府管理部门与企业分开。 国有资产专司管理机构是政府重要的行政管理机构，按政企分开的原则，不能直接管企业，更不能直接去进行国有资本的运营。因此这个国有资产所有者代表是政府不可或缺的专门负责国有资产的重要管理部门，由它对全国人民、对国家的全部国有资产负责任，而且应由政府主要负责人挂帅，其形象既具体又实在，具有权威性。 以人民银行为例，它是主管金融